文／林柏儀（台灣高等教育產業工會組織部主任）
高等教育大幅擴張，各大專校院總體招生數額已經超過報考學生數額的今日，是否代表人民的「受教育權」已經獲得了充足的保障？或許，越來越多家長與學子抱怨「教育費用壓垮人們」的當代，我們需要擴展「受教育權」的概念，從「接受教育的機會」，進一步延伸到「無負擔地求學的權利」？
憲法主流學說認為一項基本權利要能夠實現，除了直接檢視人民的該項權利是否遭受侵犯外，也須有「制度性保障」。所謂「制度性保障」，意指政府應當提供特定的制度配置，確保某項基本權利能夠獲得實現。例如，我國大法官釋字380號解釋理由書指出：大學自治是作為學術自由的制度性保障；之所以要求大學的組織與運作應朝向內部自治，是為了確保學術自由的落實，而應當一併採行的制度。
因此，倘若我們珍重人民應享有的受教育權，那麼我們值得進一步探求的是
：能確保這一權利獲得實現的「制度性保障」，會是什麼？這篇文章，將論證包含「免學費」的「降低求學費用」等措施，是作為確保人民受教育權實現的制度性保障之一。
侵蝕受教育權的高求學費用
首先，讓我們一起來檢視：在台灣，人們為了「念大學」，得繳多少學雜費？
根據教育部統計處所公布的資料，103學年度，台灣大專校院的學生總數為1,339,849名。其中，就讀公立大專校院共434,655名，私立大專校院共905,194名。如果以公校平均一年5萬元，私校平均一年10萬元來推估 ，人們每年念大學繳交的學雜費，高達1122億元之多（含公校共217億元，私校共905億元）。換言之，每名大學生每年須繳交平均83,779元的學雜費。
而且，人們為了「念大學」，付出的不只是學雜費；除此之外，包括求學期間的住宿、飲食、書籍簿本…等，都是廣義要付出的求學費用。若將這些求學費
用與學雜費加總，數字更為可觀。根據政治大學教育學系周祝瑛於2007年的研究推估，包含了這些費用後，「公立大學學生每年平均花費為26萬9,501元；私立大學平均為33萬8,523元」 。四年下來，平均求學費用將超過上百萬元。而這個總數，也隨著當代人民平均教育年數的不斷延長，而持續加乘上升中。例如，若念完大學，又要念研究所，總共在高教階段花上的時間多達6年至8年，求學費用總數恐怕將高達200萬元。
然而，台灣受雇者的平均年薪（含經常性給予與非經常性的加給、獎金），卻僅有56萬元。若家中同時有兩名子女要就讀大學，子女求學費用往往是佔家戶支出五成以上的負擔。
無怪乎，對許多的大學生（以及他們的家長們）來說，求學的同時，經常得「為錢所苦」，學費與生活費成了一筆重擔；也因此，就學貸款人數年年升高，許多新一代青年紛紛哀嘆：「人生的第一個一百萬，就是學貸！」
因受教育而來的經濟壓力，不但讓人喘不過氣，也侵蝕了學子們的受教品質。我們不難觀察到，有越來越多的青年學子們往往被迫放下書本，將課堂外多數的時間，投入在「打工」之上，難以將心力放在學業或校園生活中。而高求學費用也促使學子不能選擇「真正有興趣」的學科，反而要思索「成本效益」，而就讀「未來比較能夠『回本』」的「熱門科系」，儘管也許違背自身的意願。這對整體的社會與國家多元發展，也將造成負面的扭曲效果。
面對這些狀況，政府推出的就學貸款，或許能夠一時避免學生因為經濟壓力，被擠出在學校的高牆外；但這不過是延後與緩和問題，而沒有直視問題本身。倘若我們真誠地關注「受教育權」，我們需要根本思考，有那些應有的制度措施，才能夠讓受教育權真正落實？當前的高求學費用有無被大幅檢討的可能？它需要有什麼樣的配套措施來因應？…這都是無法迴避的關鍵課題。否則，「受教育權」很可能只是《憲法》上的一段具文罷了。
免學費政策的可能
讓我們從高求學費用的第一個問題──學雜費──討論起。每年大學是否能調漲學雜費，總是成為社會各界的爭論重點。但這些討論多半集中在「是否該調漲」上，而缺乏根本地討論：「是否該收取學雜費」？
但我們不難發現，當前人民面對的高求學費用壓力，基本上並非是學雜費有無調漲1%或3%，或有無補貼就學貸款利息等「小修小補」，能帶來明顯改變；相對地，除非大幅地改變收取學費的制度，以公共教育資源來替代現有的學雜費收取政策，這每年高達1122億元的學雜費重擔，才有機會從人民的肩上所卸下。
為此，高等教育階段的「免學費政策」，當然該有被認真討論的餘地。
其實，「免學費政策」已應當是我國所採取的政策方向。根據我國政府於2009年簽訂並施行的《經濟社會文化權利國際公約》，其中的第13條即載明：
本公約締約國確認人人有受教育之權。…本公約締約國為求充分實現此種權利起見，確認：(三) 高等教育應根據能力，以一切適當方法，特別應逐漸採行免費教育制度，使人人有平等接受機會。
此點「高等教育…應逐漸採行免費教育制度，使人人有平等接受機會」，已經我國政府簽署，也制定了屬國內法的《兩公約施行法》，那麼自然應受其拘束，作為政策制定上的方向。
但現實中，很諷刺地，我們經常看到相反的政策走向。作為高等教育經費政策執行者的教育主管機關，未必理會上述公約內容；儘管近十年來大學學雜費的調漲有趨緩的現象，但大體討論方向還是要「調漲」，而非「調降」，更無「逐漸採行免費教育制度」的政策願景。影響所及，主管機關甚至讓「調漲學費」作為嘉許大專校院評鑑績優的一種「獎勵」，而把「調降學費」作為一種「懲戒」。這毋寧是相當地荒謬，也顯然違背《經濟社會文化權利國際公約》第13條的內涵。
部分較務實的人士或許會指出：如果政府有充足經費，「逐漸採行免費教育制度」當然並無不可。但當前政府經費拮据，高等教育又並非是「義務教育」，採取「使用者付費」的邏輯，似乎也並非不可接受？
我認為，這樣的思考方式，的確一定程度合乎「實然」，但未必合乎「應然」。問題需要回到源頭：我們是否認為需要「實質」保障人民的「受教育權」，讓任何一種具有知識性質的求學動機，都能有相當機會取得充足的公共教育資源，以獲得滿足？還是說，我們認為「受教育權」可以在高學費壓力下受到扭曲，只要讓人民有讀書的「形式機會」即可，它就是會讓人民因此而揹上債務，就是逼得人們得焦慮如何「回本」，也不是政府要承擔的責任？
站在傾向前者的立場，我們認為「受教育權」不能只是「形式機會」，而要有實質確保它實現的「制度性保障」措施。那麼，免學費政策當然有其必要，而為了使其成為可能，不論是向資本課徵更高的稅收以充實財政，或是挪移其他不必要的開支來支付教育費用，都需一併納入考量。
向資本課稅一事，並非全無可能。台灣隨著高教擴張、勞力品質提升，企業主們在過去享受到大量廉價的技術勞力，使得其營收利潤佔我國GDP的比例，自1990年從29.62%，已上升到2010年的35.35%。然而，在該段時間哩，受雇者儘管平均受教育年數不斷延長，集體薪資佔GDP的比例卻是從51.71%，下降到44.55%。這一來一往顯示，企業因為優質人力而提高了生產力與利潤，卻絲毫沒有反映在受雇者的薪資身上，本來就該多為此「付費」。只要從資本的營收拿出1%GDP的費用出來，就是1200億之多，許多教育經費的問題都能改善──至少，已足以讓高等教育採取「免學費」政策。
免學費之外的配套措施
除了「免學費」政策外，還有什麼樣相關的改革目標，能降低學生的求學負擔，確保「受教育權」的真實實現？以下簡單提出兩點供參：
（一）增加平價學生宿舍
若仔細檢視大學生所負擔的求學費用，不難發現，學校是否提供平價的學生宿舍，是影響其求學費用多寡的一項關鍵。根據教育部統計處公布的資料，各縣市公立大專校院學生住宿比率，平均約在三成左右；私立大專校院更低，僅有兩成左右。特別是對就讀都會地區學校的學生來說，若無法住到學校宿舍，則要花費數倍以上的金錢在外租屋，往往每年得多出六萬至十萬不等的租屋住宿費用。長期不足的平價學生宿舍，成了拉高求學費用壓力的元兇
然而，學生的這項基本需求，非但沒被各界正視，反而受到忽略。根據教育部統計處過去的「大專校院學生宿舍概況」的資料顯示：全國大專院校學生總人數，從民國91學年時有1,240,292人，到了民國99學年增加為1,343,603，共增加了超過10萬人之多。然而，各大專院校提供的學校宿舍床位，從91學年能容納276,408個人次，到了99學年，只成長為295,943，增加不到兩萬床位。等於八年來就多了八萬名的大學生，在根本沒有宿舍床位的情況下入學！同一時間，各大專院校卻頻頻將學生宿舍BOT，委外興建高價的宿舍，甚至以此來另行牟利；導致結果，仍只有總計不到三成的大學生有機會住到平價宿舍，遠低於實際需求，相當地有改進空間。
（二）大幅增加獎助學金
另一方面，我們認為也有必要大幅增加給學生的獎助學金補助，來補償其因投入求學所花掉的大量心神，使其能不用將心思耗費在課外的賺錢打工上。
念書還能拿錢？這並非是一件奇怪的事情，反而是政府與社會值得努力追求的目標。抽象來看，學生將更多心力投入在知識活動上，除了對其個人有所助益外，也有益於整體社會的良善發展；透過獎助學金補助，促成此一發展，並無不妥。而且，「將更多心力投入在知識活動」本身是有成本的，至少有其「機會成本」：同樣的時間，拿去打工，學生能有立即的收入；拿來深入求學，難道不該也有些許津貼嗎？是故，不論是站在提升學術發展或合理分配資源的立場，大幅增加獎助學金，都有其正當性。
但是，目前各大專校院提出的助學金政策，卻往往反其道而行，經常要求領取「助學金」的學生，還要額外負擔「勞務」，甚至是以此來替代一般的行政工讀人力。往往計算下來，每小時勞務所能換得的「助學金」，也只有基本工資左右。我們可說，這與其美其名是「助學」，不如承認就是學校提供的「打工」機會，和廠商找兼任員工來工作，沒有什麼差別。我們不反對學校提供學生「打工」機會，但這不應該替代掉原本該有的「獎助學金」措施。後者才是真正能夠降低學生經濟壓力，讓其可把精力專注在學業上的「制度性保障」措施。
綜合而言，要確保受教育權落實，還有許多面向值得努力。本文只是揭示其中的一個方向，主張應當擴展「受教育權」的概念，從「接受教育的機會」，進一步延伸到「無負擔地求學的權利」，這將包括推動免學費政策、增加平價學生宿舍、大幅增加獎助學金…等措施，來讓憲法上的一個條文概念，化為人民生活中真正能優游於其上的現實。
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