文/林柏儀(台灣高等教育產業工會組織部主任)
高等教育大幅擴張,各大專校院總體招生數額已經超過報考學生數額的今日,是否代表人民的「受教育權」已經獲得了充足的保障?或許,越來越多家長與學子抱怨「教育費用壓垮人們」的當代,我們需要擴展「受教育權」的概念,從「接受教育的機會」,進一步延伸到「無負擔地求學的權利」?
憲法主流學說認為一項基本權利要能夠實現,除了直接檢視人民的該項權利是否遭受侵犯外,也須有「制度性保障」。所謂「制度性保障」,意指政府應當提供特定的制度配置,確保某項基本權利能夠獲得實現。例如,我國大法官釋字380號解釋理由書指出:大學自治是作為學術自由的制度性保障;之所以要求大學的組織與運作應朝向內部自治,是為了確保學術自由的落實,而應當一併採行的制度。
因此,倘若我們珍重人民應享有的受教育權,那麼我們值得進一步探求的是
:能確保這一權利獲得實現的「制度性保障」,會是什麼?這篇文章,將論證包含「免學費」的「降低求學費用」等措施,是作為確保人民受教育權實現的制度性保障之一。
侵蝕受教育權的高求學費用
首先,讓我們一起來檢視:在台灣,人們為了「念大學」,得繳多少學雜費?
根據教育部統計處所公布的資料,103學年度,台灣大專校院的學生總數為1,339,849名。其中,就讀公立大專校院共434,655名,私立大專校院共905,194名。如果以公校平均一年5萬元,私校平均一年10萬元來推估 ,人們每年念大學繳交的學雜費,高達1122億元之多(含公校共217億元,私校共905億元)。換言之,每名大學生每年須繳交平均83,779元的學雜費。
而且,人們為了「念大學」,付出的不只是學雜費;除此之外,包括求學期間的住宿、飲食、書籍簿本…等,都是廣義要付出的求學費用。若將這些求學費
用與學雜費加總,數字更為可觀。根據政治大學教育學系周祝瑛於2007年的研究推估,包含了這些費用後,「公立大學學生每年平均花費為26萬9,501元;私立大學平均為33萬8,523元」 。四年下來,平均求學費用將超過上百萬元。而這個總數,也隨著當代人民平均教育年數的不斷延長,而持續加乘上升中。例如,若念完大學,又要念研究所,總共在高教階段花上的時間多達6年至8年,求學費用總數恐怕將高達200萬元。
然而,台灣受雇者的平均年薪(含經常性給予與非經常性的加給、獎金),卻僅有56萬元。若家中同時有兩名子女要就讀大學,子女求學費用往往是佔家戶支出五成以上的負擔。
無怪乎,對許多的大學生(以及他們的家長們)來說,求學的同時,經常得「為錢所苦」,學費與生活費成了一筆重擔;也因此,就學貸款人數年年升高,許多新一代青年紛紛哀嘆:「人生的第一個一百萬,就是學貸!」
因受教育而來的經濟壓力,不但讓人喘不過氣,也侵蝕了學子們的受教品質。我們不難觀察到,有越來越多的青年學子們往往被迫放下書本,將課堂外多數的時間,投入在「打工」之上,難以將心力放在學業或校園生活中。而高求學費用也促使學子不能選擇「真正有興趣」的學科,反而要思索「成本效益」,而就讀「未來比較能夠『回本』」的「熱門科系」,儘管也許違背自身的意願。這對整體的社會與國家多元發展,也將造成負面的扭曲效果。
面對這些狀況,政府推出的就學貸款,或許能夠一時避免學生因為經濟壓力,被擠出在學校的高牆外;但這不過是延後與緩和問題,而沒有直視問題本身。倘若我們真誠地關注「受教育權」,我們需要根本思考,有那些應有的制度措施,才能夠讓受教育權真正落實?當前的高求學費用有無被大幅檢討的可能?它需要有什麼樣的配套措施來因應?…這都是無法迴避的關鍵課題。否則,「受教育權」很可能只是《憲法》上的一段具文罷了。
免學費政策的可能
讓我們從高求學費用的第一個問題──學雜費──討論起。每年大學是否能調漲學雜費,總是成為社會各界的爭論重點。但這些討論多半集中在「是否該調漲」上,而缺乏根本地討論:「是否該收取學雜費」?
但我們不難發現,當前人民面對的高求學費用壓力,基本上並非是學雜費有無調漲1%或3%,或有無補貼就學貸款利息等「小修小補」,能帶來明顯改變;相對地,除非大幅地改變收取學費的制度,以公共教育資源來替代現有的學雜費收取政策,這每年高達1122億元的學雜費重擔,才有機會從人民的肩上所卸下。
為此,高等教育階段的「免學費政策」,當然該有被認真討論的餘地。
其實,「免學費政策」已應當是我國所採取的政策方向。根據我國政府於2009年簽訂並施行的《經濟社會文化權利國際公約》,其中的第13條即載明:
本公約締約國確認人人有受教育之權。…本公約締約國為求充分實現此種權利起見,確認:(三) 高等教育應根據能力,以一切適當方法,特別應逐漸採行免費教育制度,使人人有平等接受機會。
此點「高等教育…應逐漸採行免費教育制度,使人人有平等接受機會」,已經我國政府簽署,也制定了屬國內法的《兩公約施行法》,那麼自然應受其拘束,作為政策制定上的方向。
但現實中,很諷刺地,我們經常看到相反的政策走向。作為高等教育經費政策執行者的教育主管機關,未必理會上述公約內容;儘管近十年來大學學雜費的調漲有趨緩的現象,但大體討論方向還是要「調漲」,而非「調降」,更無「逐漸採行免費教育制度」的政策願景。影響所及,主管機關甚至讓「調漲學費」作為嘉許大專校院評鑑績優的一種「獎勵」,而把「調降學費」作為一種「懲戒」。這毋寧是相當地荒謬,也顯然違背《經濟社會文化權利國際公約》第13條的內涵。
部分較務實的人士或許會指出:如果政府有充足經費,「逐漸採行免費教育制度」當然並無不可。但當前政府經費拮据,高等教育又並非是「義務教育」,採取「使用者付費」的邏輯,似乎也並非不可接受?
我認為,這樣的思考方式,的確一定程度合乎「實然」,但未必合乎「應然」。問題需要回到源頭:我們是否認為需要「實質」保障人民的「受教育權」,讓任何一種具有知識性質的求學動機,都能有相當機會取得充足的公共教育資源,以獲得滿足?還是說,我們認為「受教育權」可以在高學費壓力下受到扭曲,只要讓人民有讀書的「形式機會」即可,它就是會讓人民因此而揹上債務,就是逼得人們得焦慮如何「回本」,也不是政府要承擔的責任?
站在傾向前者的立場,我們認為「受教育權」不能只是「形式機會」,而要有實質確保它實現的「制度性保障」措施。那麼,免學費政策當然有其必要,而為了使其成為可能,不論是向資本課徵更高的稅收以充實財政,或是挪移其他不必要的開支來支付教育費用,都需一併納入考量。
向資本課稅一事,並非全無可能。台灣隨著高教擴張、勞力品質提升,企業主們在過去享受到大量廉價的技術勞力,使得其營收利潤佔我國GDP的比例,自1990年從29.62%,已上升到2010年的35.35%。然而,在該段時間哩,受雇者儘管平均受教育年數不斷延長,集體薪資佔GDP的比例卻是從51.71%,下降到44.55%。這一來一往顯示,企業因為優質人力而提高了生產力與利潤,卻絲毫沒有反映在受雇者的薪資身上,本來就該多為此「付費」。只要從資本的營收拿出1%GDP的費用出來,就是1200億之多,許多教育經費的問題都能改善──至少,已足以讓高等教育採取「免學費」政策。
免學費之外的配套措施
除了「免學費」政策外,還有什麼樣相關的改革目標,能降低學生的求學負擔,確保「受教育權」的真實實現?以下簡單提出兩點供參:
(一)增加平價學生宿舍
若仔細檢視大學生所負擔的求學費用,不難發現,學校是否提供平價的學生宿舍,是影響其求學費用多寡的一項關鍵。根據教育部統計處公布的資料,各縣市公立大專校院學生住宿比率,平均約在三成左右;私立大專校院更低,僅有兩成左右。特別是對就讀都會地區學校的學生來說,若無法住到學校宿舍,則要花費數倍以上的金錢在外租屋,往往每年得多出六萬至十萬不等的租屋住宿費用。長期不足的平價學生宿舍,成了拉高求學費用壓力的元兇
然而,學生的這項基本需求,非但沒被各界正視,反而受到忽略。根據教育部統計處過去的「大專校院學生宿舍概況」的資料顯示:全國大專院校學生總人數,從民國91學年時有1,240,292人,到了民國99學年增加為1,343,603,共增加了超過10萬人之多。然而,各大專院校提供的學校宿舍床位,從91學年能容納276,408個人次,到了99學年,只成長為295,943,增加不到兩萬床位。等於八年來就多了八萬名的大學生,在根本沒有宿舍床位的情況下入學!同一時間,各大專院校卻頻頻將學生宿舍BOT,委外興建高價的宿舍,甚至以此來另行牟利;導致結果,仍只有總計不到三成的大學生有機會住到平價宿舍,遠低於實際需求,相當地有改進空間。
(二)大幅增加獎助學金
另一方面,我們認為也有必要大幅增加給學生的獎助學金補助,來補償其因投入求學所花掉的大量心神,使其能不用將心思耗費在課外的賺錢打工上。
念書還能拿錢?這並非是一件奇怪的事情,反而是政府與社會值得努力追求的目標。抽象來看,學生將更多心力投入在知識活動上,除了對其個人有所助益外,也有益於整體社會的良善發展;透過獎助學金補助,促成此一發展,並無不妥。而且,「將更多心力投入在知識活動」本身是有成本的,至少有其「機會成本」:同樣的時間,拿去打工,學生能有立即的收入;拿來深入求學,難道不該也有些許津貼嗎?是故,不論是站在提升學術發展或合理分配資源的立場,大幅增加獎助學金,都有其正當性。
但是,目前各大專校院提出的助學金政策,卻往往反其道而行,經常要求領取「助學金」的學生,還要額外負擔「勞務」,甚至是以此來替代一般的行政工讀人力。往往計算下來,每小時勞務所能換得的「助學金」,也只有基本工資左右。我們可說,這與其美其名是「助學」,不如承認就是學校提供的「打工」機會,和廠商找兼任員工來工作,沒有什麼差別。我們不反對學校提供學生「打工」機會,但這不應該替代掉原本該有的「獎助學金」措施。後者才是真正能夠降低學生經濟壓力,讓其可把精力專注在學業上的「制度性保障」措施。
綜合而言,要確保受教育權落實,還有許多面向值得努力。本文只是揭示其中的一個方向,主張應當擴展「受教育權」的概念,從「接受教育的機會」,進一步延伸到「無負擔地求學的權利」,這將包括推動免學費政策、增加平價學生宿舍、大幅增加獎助學金…等措施,來讓憲法上的一個條文概念,化為人民生活中真正能優游於其上的現實。
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