文／林超駿
從比較憲法學觀點，於西方民主先進國家中，有關選舉事務發生糾紛，雖不能說所在多有，但絕對是存在的。以美國為例，四年前總統大選時，布希與高爾之對簿公堂，便是近例。然而於美國憲政史上，有關選舉糾紛之著名事例，或許應屬發生於一九六零年代最高法院所做之一系列判決，特別是最後所建立之「一人一票，票票等值」之原則。事實上，是項原則之出現，係美國憲政史上重要之里程碑，代表著人民選舉權、投票權等權利，係屬當代有關人權保障之核心領域。基此，本文將介紹所謂「一人一票，票票等值」原出現之來龍去脈。
一、參政權、投票權之意義與重要性
如果說當代憲政民主制度之精髓所在，係在於政府之正當性建築於人民選舉投票而生，則特定國家所辦理選舉質、量是否符合一定標準，便不但是作為決定該國是否屬於所謂憲政民主國家之行列重要指標，實際上，更與該國政府之統治基礎是否具足夠正當性，有重要之關聯。不過，雖然大家都知道，選舉制度是民主政治中之重要機制，但是，何種選舉制度始能最符合民主政治之精神，卻不是三言兩語所可以決定者，此事涉及選舉制度諸多細部設計之問題。
比如說，於特定選舉中，到底應由誰來投票？是指全體公民而言？抑或是指所有國民或住民（指有永久居留權之外國人而言）有投票權？又如果說，大家雖然皆同意小孩青少年由於社會閱歷不足，因此不宜投票，但問題是，以多少年紀作為標準，始可以說尚未成熟，故不可以投票？是十八歲、十九歲或是二十歲，較適宜作為決定之標準？再者，如果將相關討論焦點放在候選人身上，問題或許更為複雜。首先，候選人是否宜有學、經歷之限制？如果有學經歷之限制，是否可能會造成違憲之情事？又對於獲政黨體提名與以無黨籍身份參選者，如有不同之限制，是否合理、合憲？也就是比如說，如對於無黨籍候選人要求繳交較多之保證金，是否屬適當？
以上所舉，不過是有關人民參政權、投票權相關問題之例示而已，讀者應可概見有關參政權、選舉權問題之複雜性。
二、本文重點—人民投票權之等質
而本文所致意介紹者，只是有關人民參政權諸多問題之一部，特別是討論人民投票權問題之中，於國會、地方議員之選舉事件上，涉及各個選民選票之價值是否平等之問題。此問題之所以會出現，主要是涉及到選舉制度之問題。
按於立法議員之選舉制度上，全世界主要國家（如本文所介紹之美國）皆是採所謂單一選舉區制（我國目前則是採複數選舉區制度，不過，未來亦要朝單一選區制度邁進），也就是俗稱之小選舉區制，於每一個選舉區中，只能選出一名議員，也因此，假如議會中共有一百個區域議員之名額（指除掉不分區代表言），則全國需劃分成一百個選區。此時，此一百個選區中，人口數目是否需完全一致，便是項問題，如人口不一致，是否會造成選票不等值之現象？舉例言，一個一百萬人口之選區，與一個僅有二十萬人口之選區，皆能選出一名議員，如此是否合理？選舉區域之劃分，是否只應完全以人口因素為考慮依據，而不需參酌其他因素，如地理環境等？進一步言，如果有關選舉區域劃分是否合理之判斷並非易事，則有關選舉區域之劃分，是否應由立法機關決定，還是可以由司法機關介入？又如果以為還是由司法機關介入較為妥當，則判斷標準何在？
以下便嘗試藉由介紹美國法上「一人一票，票票等值」原則之出現，以回答上述問題。
三、美國法上「一人一票，票票等值」原則之出現
所謂「一人一票，票票等值」原則，看似顛撲不破之真理，但從法制史之角度看，以美國經驗而言，是直到一九六零年代中葉，始告確立，為何如此？請看以下美國最高法院案件之介紹。
Colegrove v. Green
本案係發生於伊立諾州有關聯邦眾議員選舉區域劃分之問題，於本案涉訟之當時，伊州共被分配有十二席眾議院議員席次，而此十二席次選區之選民人口數，頗有差距，各選區人口重寡不同，此種造成不同選區選民之選票實質上不平等之情形，是否有違憲之虞？
於本案中，撰寫多數意見之Frankfurter大法官，分從三個角度說明伊州有關該州眾議院議員席次選區之劃分，是屬合憲者。首先，Frankfurter大法官強調，本案有關選舉區劃分是否公平之議題，由於政治之本質，並不適宜由司法機關加以審理。其次，Frankfurter大法官以為，本案所爭執之選舉劃分是否公平之問題，基本上並無任何個人被差別性地剝奪投票權，因此（縱使有問題），亦應是整個伊利諾州為受害主體，而非任何個人，特別是本案是有關該州選舉代表至聯邦眾議院之問題。最後，向來之傳統係將有關選舉區劃之問題交由立法機關解決，特別是依據美國憲法第一條第四項之規定，有關各州選舉區之劃分係各州政府議會之權責，而由聯邦眾議院扮演監督角色，至於聯邦眾議院是否忠實履行其權責，由於從憲法觀點最高法院並未被賦予相關權力，故不宜介入。總之，假如最高法院介入有關選舉區劃分之問題，實將過份介入原屬國會之權限，此不過是憲法中諸多無法由司法機關執行之規範例證而已， Frankfurter大法官遂提出著名之警告，法院不宜進入此種「政治灌木叢」。
於本案中，著名的Black大法官，撰寫了一分頗具啟發性之不同意見。相對於Frankfurter大法官所撰寫的多數意見，並不承認個人於有關選區劃分案件中受到任何傷害，Black大法官則直陳，個別選民於選區劃分案件中，亦應有受平等權保障之問題，申言之，對Black大法官言，一個由十一萬二千人構成之選舉區，與一個由九十萬人所組成之選舉區，選民之選票並不等值，也就是前者之每張選票之價值，幾為後者之九倍。此外，對於Black大法官言，雖然美國憲法上並未明文規範有關選票價值之事宜，但事實上若從憲法第一條上有關保障人民有投票權利以及保障所投之選票會受有效計算之規定看，意味著選舉區之劃分需確保選票等值。最後，憲法第一條有關人民選舉權之規定，亦可從內戰後所制定之第十四增修條文第二項予以註解，也就是該項規定事實上係為了去除普遍存在於全國各地之所謂爛城鎮（rotten borough）選舉區（居民實質上已減少，但仍享有相同於過往之代表席次），目的不但是為了確保人民之投票權，更是為了使所投之票被有效計算。
總之，於Colegrove v. Green乙案中，美國最高法院之多數意見係以有關選區劃分案件不宜由司法機關介入，因此判定原告敗訴，並未真正對於何種選區劃分始屬合理而做出判斷。或許吾人可以說，正是由於如何決定選舉區劃是否合理並非易事，所以於本案中，多數意見主張相關問題宜由立法機關自行解決。於此處比較值得注意者，為Black大法官所撰寫之少數意見，渠強調人民之選票必須等值與有效計算之概念，有如暮鼓晨鐘般，深具有意義。然多數意見此種不介入州政府所為選舉區劃之看法，隨著政經情勢之改變，十六年後有便所更動。
至於美國最高法院如何於十六年後對於是項問題之態度有所調整，請詳下一期之介紹。 |