文／謝秉錡律師
「 謝文定晚間接受記者詢問時做上述表示；法院組織法於今年一月十三日修法，將檢察總長的任命方式，由法務部長提名、總統任命，改為總統提名、立法院同意，任期四年。他表示，法院組織法修正後，未來高檢署查黑中心將改制為最高檢察署特別偵查組，包括特偵組成員、組織架構以及相關重大案件後續偵辦等工作，全都必須因應修法後調整，新任的總長將面臨新制草創階段，勢必責任更重。」 ( 摘自中央社報導 ) ，就以上文字可知，我國的檢察總長，未來是由總統提名，立法院任命，且下設特偵組，專責重大案件之偵辦。檢察總長任命制度之所以改變，係因法院組織法已修正三讀通過，筆者將在本文中，向各位讀者說明這個新制度，及探討這個制度的相關問題。 新修正法院組織法第六十六條規定「 最高法院檢察署檢察總長由總統提名，經立法院同意任命之，任期四年，不得連任。
總統應於前項規定生效後一個月內，向立法院提出最高法院檢察署檢察總長人選。最高法院檢察署檢察總長除年度預算案及法律案外，無須至立法院列席備詢。最高法院檢察署檢察總長於任命時具司法官身分者，於卸任時，得回任司法官」， 與之前法院組織法不同者為，檢察總長已由總統直接任命改為總統提名，國會同意。法院組織法復增設六十三條之一「 最高法院檢察署設特別偵查組，職司下列案件：
一、涉及總統、副總統、五院院長、部會首長或上將階級軍職人員之貪瀆案件。
二、選務機關、政黨或候選人於總統、副總統或立法委員選舉時，涉嫌全國性舞弊事件或妨害選舉之案件。
三、特殊重大貪瀆、經濟犯罪、危害社會秩序，經最高法院檢察署檢察總長指定之案件。」， 上開案件均由檢察總長指示轄下之特偵組辦理。
之所以要改革現在檢察總長任命制度，是因為檢察官偵辦政治案件時，常遭質疑「政治介入司法」，因而有改革的呼聲，請看下列報導「 檢察官們主張，檢察官並非單純行政官，總統不能命令部長指揮辦案，否則人民會有「選擇性辦案」的疑慮；檢察總長的任命，須比照大法官任命模式，經總統提名，由立法院同意任命，獲朝野陣營同意，以確保中立性。檢察官們強調，現今檢察總長僅由總統直接任命，又無固定任期，欠缺民主正當性，明顯與世界民主潮流不符，加上＜法務部＞部長掌握檢察長的任命及檢察官的升遷，無法化解外界對檢察體制獨立與否的疑慮。另外，檢察官們強調，＜法務部＞部長只能作一般、抽象的政策指示，只有檢察總長才可對個案作具體的指示干預。檢察官們認為，檢察總長需更充分的民主正當性，經由立法院同意任命，綜合國內辦案資源全力偵辦，讓重大案件早日偵破 。」 ( 中國時報二○○四年四月十三日報導 ) ，這是來自基層檢察官的心聲，因為檢察官偵辦重大案件時，常遭質疑司法不公而備受社會壓力。所以檢改會與司改會聯合提出幾個構想，即「 法院組織法修改草案的整個構思的核心是「檢察總長的中立化和實權化」，這是透過：
一、檢察總長由總統提名，國會同意任命，提昇其權力來源的位階， 建立其公正執法的地位，取得抗壓的憑藉，同時不得連任，以較短的任期，加速檢察首長的新陳代謝，早日產生無後顧之憂，能大刀闊斧地打擊犯罪的檢察總長。
二、填補總長跛腳的行政指揮權，使檢察一體的領導更完整。
三、成立中央特別偵查處，使檢察官有自主的偵查能力，同時也作為檢察總長的幕僚機構，能形成並貫徹其刑事政策，使檢察體制的資源分配重心轉到辦案，而不是行政管理。行政管理是支持辦案的機制，不應易客為主。
四、將檢察官人事審議委員會明文化，並設在最高法院檢察署，以權力平衡的方法，建立檢察體系內部人事升遷的民主化基礎。」 ( 司改會，我們需要一個朱安尼的檢察總長 ) 。
這樣的設計，最大優點在於透過國會的任命來制衡總統任命於政治立場有利於已之總長，再透過總長來控制檢察官辦案，檢察總長之所以有控制權，是來自於「檢察一體」概念，而檢察一體的概念為「 對於「檢察事務」的指揮監督權，一般通稱為「檢察一體」，就此檢察首長可由上而下而為監督，法院組織法第六十三條的「服從義務」，第六十四條的「職務承繼權」與「職務移轉權」，即循此一理念而來。「檢察一體」的監督者，係以具有檢察官身分之檢察首長為限，單純的行政首長（如法務部長）並無介入空間。」 ( 游明得，檢察一體的上命下從界限何在 ?) ，之前檢察總長均由總統任命，無固定任期，基層檢察官擔心如此一來將造成總統任命風紀不佳之人選為檢察總長，進而造成對重大案件偵辦，總長易遭政治力介入而受影響。
只是筆者質疑的問題為，這樣的制度設計是否就能解決社會及檢察官所擔心之事 ? 泛紫聯盟參與立法，贊同修法之理由為「 檢察總長目前由總統提名任命，未來應該改為國會行使同意權，並可橫跨不同總統的任期，這樣檢察總長才不會因為被總統任命，就必須聽命總統，即便總統卸任，檢察總長反而更能發揮查緝能力，避免遭受政治干預。檢察總長必須獨立行使職權，像南韓總理全斗煥、盧泰愚才有可能鋃鐺入獄。」這也是贊同修法人士的主流看法，可是這些人士提出南韓的例子同時，卻未思及，全斗煥，盧泰愚是下台後才遭起訴的，也就是說後任的統治者在位時，前任的領導人被起訴。但我國社會質疑的事實卻是「現任的統治者是否將黑手介入司法」，贊同修法的人士，舉的例子，並不能有效解決我國的問題。再來，檢察總長經國會同意後，國會除了預算及法律案外，無庸到國會備詢。在此將引發幾個問題：
( 一 ) 國會能有效發揮制衡力量在於其享有監督權，因此設計首長應至國會備詢。惟如果國會僅有人事同意權，待同意後，國會對之並無任何拘束力，則總長偵辦重大案件時，仍與之前無異，國會又能奈之何 ? 雖法院組織法另規定特偵組所偵辦之案件，立法院得於偵查終結後請檢察總長備詢，惟案件既已終結，要求檢察總長到院備詢，亦無法改變最高檢察署認定之事實，仍無法改善所謂「 政治黑手介入司法 」之問題 ( 最多檢察總長被罵一頓 ) ，其實這次的修法設計，是否真可達到司改會所述之理想境界，筆者持疑，因為就監察院例子以觀，監委由總統提名，國會同意，但社會幾時認為監察權已因國會同意而發揮監委的功能 ?
( 二 ) 檢察總長任期僅四年，不得連任，但特偵組偵辦之案件均屬全國注目之大案，在司法實務界服務過的人應知道，普通案件自告訴至起訴或不起訴，費時一年半載事屬常有，類似特偵組主導的大案，很可能於 A 檢察總長任期初即開始，到卸任時仍未偵結，可能 B 檢察總長任內方終結，若國會不滿意結果，要求 B 檢察總長至院備詢，則 B 檢察總長豈非無端受冤 ! 因為 A 總長辦的案子，卻叫 B 總長承受苦果。檢察官制度不同於行政機關，行政機關首長換人，下任首長仍代表該行政機關，主體性格不明顯，但每一位檢察官都有權獨立行使職務，主體性格很明顯 ( 最典型者為偵查組的檢察官提出起訴，但公訴組的檢察官到庭後，可以決定撤回 ) 如果一項政策在前任行政首長制定，由後任首長至國會備詢，並沒有問題，因為國會的對象是行政機關，但國會請檢察總長就個案說明備詢時，對象不是最高法院檢察署，而是檢察總長。
( 三 ) 國會可以制衡檢察總長的另一項利器為「預算權」，贊同修法者認為國會或可藉由每年度的預算權來控制檢察總長，惟這也是筆者最擔心的。由於檢察總長所偵辦的案件，政治敏感度高，常涉及政黨利益，國會多數黨如以此脅制檢察總長，主導辦案方向，這不也是另一種「政治介入司法」 ?
( 四 ) 再就特偵組的組織而言，亦有問題，刑事訴訟法賦予每一位檢察官獨立辦案權，這可從檢察官的起訴書及不起訴處分書內，均由檢察官單獨具名，簽字可看出。換言之，每一位檢察官都是獨立的司法單位，但在特偵組的架構下，檢察官的獨立性是否仍存在 ? 舉例言，如果組內檢察官辦案方向與總長意思不合，應該如何處理 ? 如果依「上命下從」原則，是應由總長決定，但是這違反了檢察官的獨立性與客觀性原則，如果以檢察官意思為準，又與這次修法的目的有衝突。
筆者之所以提出上述的問題，是因看到現在的幾個改革團體 ( 如檢改會，司改會等 ) ，對於修法，只有贊同，卻未再探討「檢察一體」及「檢察官獨立制度」的核心問題，換言之，核心問題不解決，僅就枝節問題著墨，效果仍不佳。筆者於大學時代，國內刑事訴訟法教授林鈺雄剛回國，倡導檢察官改革，斯時檢改會，司改會曾響應，惟後來對於上開的核心問題未能從立法面解決，誠為憾事。現兩改革團體又提出法院組織法之修法，值此之際，筆者期許二個改革團體能再次催生「檢察官法」，以成七年前未竟之功。 |