文／張永明(真理大學財經法律學系副教授兼主任)
本文介紹生活權的由來、憲法依據、理論基礎，以及我國司法院大法官對於人民生活權的重要解釋。
一 、社會法治國家理念下的人權
關於國籍的取得，除了少數因歸化而取得他國的國籍者外，不管是在採取屬人主義或屬地主義的國家，絕大多數的人都是因為出生，即隸屬於某個國家，且終其一生未曾改變。對於這種幾乎沒有選擇餘地的隸屬關係，過去時期的國民，除了革命推翻舊的政權，進而建立新的國家外，原則上僅能逆來順受，但自從人權理念萌芽之後，國民與國家間的關係起了變化，且隨著主導國家統治型態理論的改變，而有不同的內容：在盛行極端自由主義下，國民與國家間處於緊張的關係，國民要求國家減少干預，讓國民有自由發展的空間；但在自由主義與資本主義高度結合之後，介於國家與國民之間，出現了所謂的社會力，其雖然不屬於國家，但亦具有如國家般侵害國民個人的潛能，加上在複雜多元的社會中，個人權利的實現，仰賴制度配套的程度越來越高，此刻的國民對於國家的要求，不再是單純的不介入私人領域，而是應該積極地扮演權利保護者、資源公平分配者，以及協助權利實現者的角色。
歷經世界大戰、經濟大恐慌、資源匱乏等危機或考驗，今日的民主共和國家大都以自由的、法治的社會國家型態出現，人民對於國家的依賴度與要求日多，國家對於國民於焉負有給付的義務。影響所及，規定在憲法中的人權條款，不再只是人民防禦國家干預的自由權，且亦具有從國家受領給付的受益權性質。因此以國民的生活權為例，國民不僅享有自主決定如何生活的自由，可以用來抗拒來自國家的干預，當國民無法自力生存時，亦得要求國家給予必要的協助。
二、人民的生活權
所謂國民的生活權，指的是國民有尊嚴地延續生命的權利，其間主要是涉及生存所需的經濟基礎。由於在群居生活中，個人與群體的相互影響性甚高，當國家經濟水準提升之後，國民雖然亦蒙其利，但仍不乏處於平均經濟生活水準之下的國民，為避免這些經濟弱勢的國民，在因窮困無法生存的情況下，轉而成為國家社會動盪不安的根源，因此國家每以建立社會安全體系，透過救助措施給予經濟弱勢的國民財物上的援助，使其擁有維持最低限度生活需求的物資，以便能過著有尊嚴的生活，並藉此降低其危害群體的動機。
事實上在個人與群體相互影響性甚高的社會中，除了少數自我放棄的個案外，大多數的經濟弱勢者，仍主要是受限於制度因素，始導致其無法自力生存，因此從制度面去消弭貧富之間的差異性，由經濟上的強勢者承擔救助經濟上弱勢者的部分責任，不僅有其正當性，亦是確保既得利益者繼續擁有自由與財富的有效方法。換言之，在群我互動性高的社會中，任何人在享有自由與財產利益的同時，亦應承擔社會責任，而社會責任的承擔，乃換取自由與財產受國家保障的代價。
關於人民生活權的憲法依據，一般均舉憲法第十五條的生存權保障，以及憲法第十三章基本國策中關於社會安全的規定。其中關於生存權的保障，因為憲法規定用語極為精簡，受保障的人民生存權究何所指，以及國家如何保障人民的生存權，均有待解釋之後才能確定。
三、生活權保障的法律性質
憲法第十五條保障的生存權，有指具自由權性質的國民生命權，以及具受益權性質的生活權，本文著重於生活權的探討，因此不論及生命權的問題。當生存權指的是國民的生活權時，其法律性質為何即決定人民得行使此項權利的內容，就此學說上可以歸納為如下三種：
（一）消極說（指針規定說）
此說認為生活權屬於社會權，憲法上規定人民的生存權（生活權）應予保障，僅具方針條款的性質，其作用在揭示國家未來的努力方向，就此立法機關僅負有道德上與政治上的義務朝此方向努力，以建構社會安全的體系，因此當其實現時，國民固然可以因此受益，但當其未能實現時，亦僅是立法政策的問題。蓋此說認為現代的國家仍以資本主義為基本架構，國家不能取代個人照顧自己生活的責任，何況將生活權保障具體化的社會立法，無不涉及國家預算的財源基礎，其屬於國家財政政策的決定權限，不宜課立法權以義務。
（二）抽象權利說
此說修正消極說將生活權的屬性定位為國家的方針條款，此說認為既然將生活權提升為人權，即不應僅具政治權利的性質，而應賦予國民請求立法機關立法的權利，而國家亦有立法的義務。蓋生活權的出現本來就是要解決資本主義所帶來的流弊，國家應有所作為，定位為方針條款不足以因應需求。但此說認為憲法保障的人民生活權，仍需透過立法才能具體落實，人民尚不能直接依據憲法的生存權保障，作為訴請國家給付的依據。
（三）具體權利說
此說認為憲法保障的生活權為人民可以直接請求的權利，雖然人民的請求仍須有法律的規定為依據，但當人民具體請求立法機關立法，而立法機關不作為時，即可提起確認立法不作為係違憲的訴訟，以確保其生活權的權利。
四、大法官關於生活權解釋的分析
• 釋字第 四二二號解釋
本號解釋涉及行政機關適用立法機關為落實憲法第十五條與第一百五十三條規定，保障農民生存及提昇其生活水準之義務時，所制定之耕地三七五減租條例。大法官認為耕地三七五減租條例第十九條關於收回耕地的限制規定，係保護農民之法律，其保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權。但釋憲案中的行政機關在適用此項規定時，以固定不變的金額標準，推計承租人之生活費用，而未就不同地域物價水準之差異作考量，亦未斟酌個別農家具體收支情形或其他特殊狀況，諸如必要之醫療及保險相關費用之支出等實際所生困窘狀況，因此與憲法保護農民之意旨不符。
憲法第一百五十三條規定：「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」由此號解釋可知，國家實現照顧特定人民生活的義務，其方式有由立法機關依據憲法上基本國策的規定，制定法律予以落實者。當行政機關適用這些保障人民生活權利的法律時，必須符合基本國策中對於生存權保障的方針條款意旨。換言之，當基本國策的規定經立法機關立法落實後，即具有拘束力，可以作為違憲審查的依據。
• 釋字第四五六號解釋
本號解釋涉及勞工保險條例施行細則第二十五條第一項規定，排除非專任員工或勞動者成為被保險人之資格，大法官認為此舉雖係防杜不具勞工身分者掛名加保，巧取保險給付，以免侵蝕保險財務為目的，惟對於符合同條例所定被保險人資格之非專任員工或勞動者，則未能顧及其權益，與憲法保護勞工之意旨有違。該施行細則的規定逾越法律授權之範圍，應不再適用。
在本解釋中，大法官就勞工保險條例施行細則規定非專任員工或勞動者不得成為勞工保險被保險人乙事，除指責該施行細則之規定逾越法律授權範圍外，亦具體地指陳國家機關在踐履憲法保護勞工之方針條款時，不得有保護不足的情形。
• 釋字第四五七號解釋
本號解釋涉及行政院國軍退除役官兵輔導委員會發布之「本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點」，大法官認為：「配耕榮民死亡或依借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，使其繼續使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，使具相同法律上身分地位者，得享同等照顧，依男女平等原則，妥為規劃。」因該處理要點規定榮民之子無論如何均可繼承其權利，但女兒若結婚即不可，形成以性別及已否結婚為標準，對特定女性為差別待遇，違反男女平等原則，因此大法官在未深論農場耕地之配耕可否作為繼承之標的下，即宣告該規定違憲，應限期檢討改進。
按憲法增修條文第十條第九項規定：「國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。」則國家有義務照顧榮民之生活甚明。本案行政院國軍退除役官兵輔導委員會係在立法院未就此立法下，訂定規則以私法行為作為達成公行政目的之方法。就此大法官以國家機關無論如何不能逃脫憲法拘束之原理，宣告行政機關所訂定之規則牴觸平等原則，雖然未論究農場耕地之配耕得否作為繼承之標的，但原則上並不反對國家機關在照顧榮民之外，亦照顧榮民之眷屬，只是大法官又提出一些衡酌的標準，如此似乎認為縱使沒有立法機關制定的法律為依據，行政機關在履行國家照顧特定國民的生活義務時，亦有形成的自由。
• 釋字第四八五號解釋
本號解釋涉及國軍老舊眷村改建條例及其施行細則的規定，大法官認為立法機關在實現促進民生福祉的憲法基本原則，涉及國家資源的分配時，就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，享有充分之形成自由。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；對於受益人範圍之決定，以及給付方式及額度之規定，應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。此外，為避免浪費國家資源，眷村之改建不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，而應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而決定。
與農場耕地配耕案相較，大法官在眷村改建案中，特別強調國家福利資源之有限性、有效利用之必要性，以及不得出現明顯過度照顧之現象。似乎是大法官已經體認到國家履行照顧人民義務的實務運作，已出現偏頗的現象，因此雖然肯定立法院在制定社會福利資源的分配法律時，有充分的形成自由，但在個案中仍以受益行政應符合平等原則進行實質的審查，不單純以人民屬於眷村族群即能獲得特殊的照顧。
• 釋字第五七八號解釋
本號解釋涉及勞工退休後的生存安養法制設計，大法官認為勞動基準法的勞工退休金制度與勞工保險條例之老年給付規定，均有助於達成憲法保障勞工生活之意旨，立法者就其內容與方式之設計，享有一定之自由形成空間，倘若立法者制定的保護勞工法律，對於人民基本權利構成限制時，只要符合憲法上比例原則之要求，即難謂其違憲。關於勞動基準法課雇主負擔勞工退休金之給付義務，雖然有三位大法官提協同意見書，但在結論上一致認為合憲。
此號解釋延續大法官承認立法者就國家照顧人民生活制度的設計，享有一定自由形成空間之見解，而且立法者可以採行動用國家資源以外的方式，達成保護勞工之目的，在本案中乃透過立法強化受領勞工勞力給付之雇主對勞工之照顧義務，此方式縱使對於雇主自主決定契約內容及自由使用、處分其財產之權利形成限制，惟仍符合比例原則。
• 釋字第五九六 號解釋
本號解釋涉及立法機關在制定落實對勞工及公務人員退休生活保護的法律時，是否牴觸憲法第七條平等原則之問題。大法官認為立法者就保護勞工之內容與方式應如何設計，有一定之自由形成空間。勞動基準法未如公務人員退休法規定勞工請領退休金之權利不得扣押、讓與或供擔保，係立法者考量公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係不同，並衡酌限制公務人員請領退休金之權利成為扣押、讓與或供擔保之標的，對於公務人員及其債權人財產上權利之限制，與限制勞工請領退休金之權利成為扣押、讓與或供擔保之標的，對於勞工、雇主或其他債權人等財產權行使之限制，二者在制度設計上，所應加以權衡利益衝突未盡相同，並考量客觀社會經濟情勢，本諸立法機關對於公務人員與勞工等退休制度之形成自由，而為不同之選擇與設計，因此，無由以公務人員退休法對於公務人員請領退休金之權利定有不得扣押、讓與或供擔保之規定，而勞動基準法未設明文規定，即認為對於勞工之退休生活保護不足，違反憲法第一百五十三條保護勞工之意旨，並違反憲法第七條之平等原則。勞工退休金條例已有如公務人員退休法之規定，勞工得依有利原則，自行權衡適用勞工退休金條例或勞動基準法之規定。
大法官在本號解釋中，肯定立法機關在落實國家對於不同族群人民的保護義務規定時，享有形成之自由。本案雖未涉及國家社會福利資源的分配，而係對於雇主、勞工本人及勞工之債權人之財產權限制，就此大法官亦以平等原則為審查基準，認為公務人員退休制度與勞工退休制度有別，因此容許有不同的對待，惟有少數大法官提出不同意見書，認為立法院所為的不同體制設計違反平等原則。
五、國家保障人民生活權的義務
當國家動用社會福利資源，履行照顧人民生活的義務時，承認立法機關享有形成自由，人民必須依據法律規定始能請求國家給付，而且國家的照顧不能有過之或不及的情形，必須符合平等原則的要求，此在國家資源有限下，原則上應無疑義。但當國家採取建立制度而非動用社會福利資源的方式，以達照顧人民生活之目的時，如規定退休金不得扣押、讓與或供擔保，此時因未涉及國家資源的分配，立法機關的形成自由即應限縮，尤其不應輕易地將某族群排除在制度的適用範圍外，因此對於勞工等為數眾多、最有受照顧需求的人民，亦應規定其退休金作為退休生活憑藉之用途。 |