文／謝秉錡律師
「 施明德發動倒扁在凱達格蘭大道徹夜集會遊行。台北市新建工程處長李四川今晚指出，兼顧交通、安寧、請願權益及與施明德辦公室溝通協調，核准申請集會期間二十四小時使用凱達格蘭大道路權，但最後是否核准集會遊行，仍須由集會遊行法主管機關北市警中正一分局決定。李四川表示，施明德等由賀德芬出具切結書保證，在不影響附近居民安寧及妨礙交通等兩原則進行集會遊行；新工處核准申請單位使用凱達格蘭大道路權；但晚上也同步發文照會台北市警察局中正一分局。」 ( 大紀元報，八月十七日報導 )
台北市政府的決定，引發了正反兩面的爭議 。 泛藍的政治人物均表支持 ， 「 親民黨立院黨團昨天在立法院召開記者會做出上述表示。黨團總召集人呂學樟表示，要求總統陳水扁下台是政治事件而非法律事件，馬英九同意施明德在凱達格蘭大道靜坐無時間限制，是從善如流」。他說，「馬英九，你終於做對了，有進步」。呂學樟也表示，希望馬英九能夠有為有守，扮演好在野黨領袖，帶領群眾向前。」惟泛綠的政治人物則表示無法接受，「民進黨籍立委林國慶指出，台北市長馬英九配合中國國民黨主席馬英九，一天到晚作總統夢，惡例一開，永無寧日，就連親民黨與新黨都無法接受馬英九兩套標準面對抗爭與集遊法。他說，這種惡例一開，台灣將走入沒是非、公理與正義的社會，馬英九應懸崖勒馬。」 ( 北市准二十四小時靜坐引發爭議 ) 。
北市應否准施明德二十四小時集會，本來應該是一個公法上的法律問題，但因本次靜坐抗議，對象是總統，已激起藍綠對抗，所以政治砲火已掩蓋理性思辯空間。筆者謹在此發表個人看法，希望能在激情對抗中，試圖找到一個可以理性說服的著力點。
翻開集會遊行法，確實在該法規中找不到一條限制人民集會遊行不得逾晚上十點以後，所以台北市長馬英九稱過去集會遊行只能到晚間十點，是警察局的規定不是法律。在這裡應該問的是警察局的規定是否有遵守的必要 ? 這樣的規定有沒有牴觸到母法 ? 台北市政府可不可以採用簽立切結書方式同意二十四小時的靜坐 ?
台北市警察局多年來對於集會遊行的執法，已形成一個慣例，就是十點以後不可以再集會，否則強制驅離 ! 所有的報章雜誌，甚至全國人民，也已知道集會最晚到十點，否則警察會驅離。這時，該警察局的執行方式已形成行政法學上所謂「行政慣例」，亦即「行政自我拘束原則」。這原則就是說，如果行政機關慣行的行政行為，已形成了一項慣例，則行政機關在遇到相類似的狀況時，沒理由違背自己先前立下的慣例，而另開其他途徑。從這個角度來看，台北市長馬英九的說法，在法理上就站不住腳了，因為這並不是說警察局的規定就不用遵守。
再來討論的是，這項限制有沒有背離母法的意旨 ? 集會遊行法第十四條規定主管機關為許可室外集會時，得就集會時間，路線，處所等事項限制之，這是賦予行政機關的行政裁量權，也就是要求行政機關考量公益與私益後，限制集會遊行的處所及時間。警察機關於先前的執法認為十點以後居民的安寧的權益大於集會的訴求，因此認為徹夜通宵的集會是不被容許的，那在這事件上也應採取同一執法立場才對，因為對於集會申請人的訴求，透過媒體的報導，已廣為大眾所知。接下來是所謂集會者個人意志力與對追求公理堅持的展現，如果是基於這理由，也不應占用道路，因為道路的主要目的在於運輸，集會遊行反而是例外狀況，且道路無任何遮蔽物，隔音差，容易干擾居民安寧，如果集會者徹夜靜坐是為展現對公理的追求，那其實在哪靜坐都是一樣，則十點後應選擇與市區隔絕的廣場 ( 如中正紀念堂 ) 來靜坐，才能達到公益與私益的平衡。筆者認為警察機關在行政裁量上藉由以往的經驗，達成一項共識「十點後不能集會」，這是行政裁量範圍內，並沒有牴觸母法，反而這次的放棄執法底限，顯得說服力不足。
這次集會者與台北市政府透過簽切結書方式，例外容許二十四小時靜坐，先討論一下這切結書的效力。行政程序法第九十三條容許行政處分有附款，其中一項即「保留行政處分之廢止權」。這是指如果有特定，具體事實產生，那行政機關原先的行處分可以廢止。
在這案子中，台北市政府和施明德陣營達成一項共識，就是請施陣營的人簽切結書，載明如有干擾居民安寧，就必須廢止二十四小時靜坐，強制驅離。這是典型附保留廢止權之行政處分。
看起來台北市政府的作法完全合乎行政程序法，但吊詭的是，假如警察機關認為十點以後集會，就一定會影響居民的安寧，那二十四小時的集會，必然會造成居民的影響，這時此切結書形同失效，因為行政機關所核准的處分，將來一定會因為切結書擔保的事情發生而遭廢止，如此一來，行政機關在這裡裁量權限縮至零，沒有權力再去核准二十四小時的靜坐抗議。
筆者認為警察機關依法行政，所依的法不但是法律，而且還有自身的行政規則。如果警察機關認為以前的執法方式是錯的，不想再遵守，那應該公開地告訴所有的人民，為何以往守住十點執法底線是錯的，錯在那裡，對於申請集會遊行的人，這樣的行為造成了他們哪些權益上的損害。筆者就法理上提出一些質疑，無關政治立場，只希望台北市政府，在改變以往的作法前，應先提出讓人信服的說法，這本來就是行政機關的責任，無待說明。 |