權威行使的結果與界限

廣播電台：中央廣播電台 台灣之音

節目名稱：央廣部落格－純在主義

節目主持人：李正純

與談者：張澤平律師（民間司法改革基金會常務執行委員）

權威行使的結果與界限

主：現今對於「權威」有越來越多討論的空間，相對於以前的人非常懼怕「權威」，碰到擁有權威的人和事時，就會覺得自己在他面前好像矮了一截。以前覺得自己的父親很有權威，等到我們自己當父親時，就覺得小孩經常在挑戰我們的權威，在現代這當然也是個好事情，畢竟傳統的權威在目前的生活當中，應該也不太適用了。除了家庭裡的權威之外，在社會或一個國家裡也有「權威」，我們對於這些權威有許多的討論，透過討論及互動，去瞭解到底什麼是權威？誰可以擁有權威？權威是如何及應該如何產生？權威的表現是什麼？權威的尺度和限制在哪裡？過度使用權威（權力濫用），又會造成麼影響？

我們之前已經把權威的定義，以及東、西方社會對於權威的範圍和差異做了比較，也談到權威的代表，可能是「個人」，可能是個「規則」，可能是個「法律」。它是如何產生的？怎麼做是比較適當的？接下來要來談行使權威的結果跟界限。談到權威行使的結果與界限，我想就理想的狀況而言，權威行使下來應該是正面的，但是有時候往往很難避免負面的情況出現。就一個現代民主法治社會而言，即所謂的「利」與「弊」，我們是不是要盡量的去「避開」弊，還是只要「利大於弊」就可以了？

張：原則上應該是「利大於弊」即可。舉一些例子來講會比較清楚，就如同在校園裡推廣法治教育時，通常講者要注意舉的例子應該是要聽眾比較關心的，跟自己切身有關的例子，會讓聽者更容易瞭解其重要性並能掌握其精髓。舉例來說，現在教育部規定不能打學生，不能體罰，有時候會讓老師很傷腦筋，那叫老師怎麼辦呢？可能過去常常會用體罰學生來教導學生的老師，會變得不知道該怎麼辦、不知道尺寸怎麼拿捏。在我國高中的教育階段裡，學校裡面有教官負責管理秩序，我記得幾十年前有一個案例，某高中有一個教官，因為學生違規，處罰該學生在司令台罰跪兩個小時，在當時的那個年代，通常會覺得是這個學生很不應該，一定是他犯了很大的錯誤，才會讓教官這麼生氣，因而處罰這麼嚴厲。但是我現在再回過頭思考這樣的例子，在學校裡，教官也是教育工作者之一，而一個教育工作者有這樣「必要」到處罰學生跪在地上兩個小時，才能達到他的教育目的嗎？其實這是令人很質疑的，即使學生犯再大的錯誤，處罰的目的不外乎就是要他反省、希望他改過，那罰跪兩個小時，可以讓他改過嗎？還是會對學生造成身體或心理上的傷害？若學生因此受到傷害，會不會反而造成反效果呢？教育工作者（權威者）應該要思考的是，是否有其他比較不會傷害到學生的方式，一樣也可以達到目的呢？因為像剛剛說的處罰方式，事實上會讓學生的身心受到蠻大的傷害，至於是否能達到教育目的和功效，也是有問題的。

我們再繼續思考那個年代的教官，他之所以會做這樣的舉動，我想有一個基本的目的，就是建立教官在學校的「權威地位」，即是「你敢不聽我的話，就會有這種下場。」日積月累的處罰一兩個學生，漸漸地建立在學校及學生心中的權威地位，如此更方便管理學生。但畢竟學校是一個教育的地方，不應該是讓老師或教官建立自己的權威的地方，而且即使擁有很大的權威，對於促進教育工作品質，不見得很有幫助。所以從這樣的利弊得失，或是從教官行為的初衷，來作種種觀點的分析，我們認為前面提到的處罰手段是一個弊多於利的方式。我們現在做這樣的分析其實是比較冷靜、比較客觀的，從不同的觀點來做評論，但是如果回到那個時代，很可能不容許我們做這樣的評論，甚至不敢去質疑教官或老師的行為，因為在那個時代的人們只有「服從」權威者的份，很難有「質疑」的空間，是到了現今台灣的時空背景下，才比較可以被接受作評斷。所以要對「行使權威」的結果作評析，是需要一個適當的社會氣氛，也有社會環境的文化來配合，才有可能做到這樣的分析。

師長的不當管教與頭髮的管理

主：剛剛談到教官對於學生所施加的處罰，勾起了我一些痛處。以前有些教官只是為了樹立個人的權威，他並沒有針對學生需要改進的部分來做處罰，其實沒有達到讓學生反省的效果，只會讓學生害怕教官而已。我記得以前在高中的時候還有髮禁，經常要檢查頭髮，當學生的頭髮不符合標準時，教官或師長的處理方式是，從學生頭髮的中間，將頭髮剃開「一條路」，也就是說本來可以容許頭髮留三公分，但學生因為不遵守規定留了四公分，所以在學生頭髮中剃開後，學生就不得已要去將剩下頭髮都剃掉，變成小光頭，連三公分都留不成，我想很多人都有過這樣的經驗，包括女生的頭髮太長的話，教官或老師也會故意把它剪得很難看。就權威的適切性來看，類似這樣的處罰，是否不應該出現？ 

張：我想這個問題是處在當時整個社會環境的觀念下，注重的都是「在位者」的想法，反之在今日民主開放的社會，會有多一點人權保障的想法。我們應該思考的是：頭髮屬於學生可以「自己管理」的部份，如果能在日常生活中讓學生養成自己管理頭髮的習慣，其實這也是很好的教育過程。以前的台灣社會，之所以會要求學生只能維持一定長度的頭髮，其考量的價值是在於「紀律」、「秩序」，但是隨著社會觀念的開放，單一紀律和秩序的維持，不見得對社會的整體有好處，許多研究也認為「嚴格的紀律無法產生創意」，因此在目前強調科技和創意產業的時代，需要更多有創意的人才投入，所以要有質疑行使權威者的結果的「機會」，還是有賴於整個社會文化的改變。

公私立學校管理學生頭髮的不同考慮

主：在西方社會也有私立、保守的學校，它也一定會有許多嚴謹的規定，如果學生不遵守規定，一定會被處罰。這樣的事情，西方社會也覺得是可以去質疑、挑戰的，但是為什麼他們仍然保有這些學校或規定的存在？

張：髮禁的開放基本上是涉及人民的自由，如果學區內的公立學校有髮禁的規定，學生又不得不因學區劃分的關係，進入該公立學校，便導致國家的教育制度，在無形中剝奪了學生決定自己頭髮長度的權益。而私立學校雖然比起公立學校多會有較多嚴格的規定，也會要求學生的服裝及頭髮，但是想就讀私立學校的學生家長，需要支付比就讀公立學校多的額外費用，因此學生和家長必須認同該學校的理念，才會願意去讀，此時即使他人想要干涉都無從干涉。所以就算教育部要求學校要開放髮禁，但我們知道目前有些私立學校，也還是維持過去髮禁的措施，在這方面公立學校和私立學校是有一些不同。 

主：私立學校當然可以有一些自己的規定，但是如果談到當學生違反了規定，該怎麼處罰學生的時候，當然也不能任由私立學校做片面性的決定。私立學校是否也不應該在處罰上造成學生權益的損害？例如學校可以規定檢查好幾次，直到合格為止。學生及家長既然選擇了這所私立學校，當然學生是需要遵守學校的規定，否則就必須要離開學校，但不能說因為學生違反了規定，私立學校就可以任意地給予很嚴厲的、剝奪權益的處罰。

張：在我國目前其實很少這樣的案例。我們知道現在公立學校髮禁開放後，學校還是有規定不可以染燙髮，那事實上有沒有同學違反呢？絕對有，但是若有違反的話，目前公立學校是用勸導的方式，不會處罰，不過這樣的違反規定狀況已經是非常少了，而在私立學校的部分，因為是學生及家長自己願意去念，更不容易去違反規定了。不過剛才學生被罰跪的例子，是可以讓我們去思考在學生違反規定時，處理方式的適當性上，該如何去拿捏。

權威機關的限制

主：剛才前面談了許多關於「行使權威」時有可能會「損害」到一般人權益的部分，除了針對個人權威的行使的例子外，還有一些權威行使是屬於「公眾利益」的部分，此種狀況，您覺得行使權威可以到什麼樣的範圍？或有什麼樣的限制？

張：在「政府機關」行使「職權」方面，從法律的觀點來看，有一些很基本的原則，例如一個政府機關的職權通常會規定在相關的政府組織法裡面，因此其行使的職權通常都要「依法行政」，也就是法律有授權的才可以做，而如果法律沒有授權的就不能做。例如某個法律規定人民應該做什麼樣的事情，可是法律沒有同時針對違反的部分訂罰則，但行政機關就自己訂了罰則，這是不可以的，因為法律的「地位」是高於行政機關的命令，如果這個命令是法律沒有授權行政機關可以做的，行政機關擅自作為就會違反職權的範圍。所以就行政機關而言，我們判別的方式是從「法律－命令」的位階來看，這是一個基本的辨別標準。其實台灣在解嚴之後，仍然有部分的行政機關做這種違反法律授權範圍的命令，若遇到這種狀況，人民或立法機關就可以向「大法官會議」聲請釋憲，是有機會可以把這樣的命令宣告違憲，使其無效的。

比例原則

主：任何「有權威」的人在做一些「處置」的時候，我們可能會質疑，他所做的事情或決定，是否都符合他該有的權限？無論是老師、父母，或是政府官員也好，當一件事情發生的時候，或需要做一個決定的時候，這些有權威的人，他們要怎麼做會比較適切？比較不會有濫用權力的狀況發生？

張：這個會牽涉到法律學裡所說的「比例原則」，我們光聽這四個字恐怕不太容易懂它的內涵，簡單來說，這個原則指的是，一個措施（或行為）通常有其背後的「目的」，而為了達成此目的所選擇使用的「方法」，要與此目的衡量起來是合乎比例的。例如用牛刀來殺一隻雞，為了達到殺「雞」的目的，卻選擇使用殺牛才會用的「牛刀」，這是不合乎比例原則的；或者「用大砲打小鳥」，雖然小鳥真的可以被打死，但是事實上並不需要真的拿大砲來打，也許用彈弓就可以了，這是用比較誇大粗淺的例子來解釋比例原則。如果是在校園裡，我們常常建議老師在輔導管教學生行為的時候，有一些原則要遵守，例如當老師告訴學生說：「大家上課要專心。」之後如果有學生往窗外看一下，老師就認為是上課不專心，要處罰他，但這樣會產生的問題是「上課要專心」的這個指令不夠「明確」，而且針對此不夠明確的指令有處罰措施，就很可能會違反比例原則，因為處罰的方式很容易就可能會太超過原本的目的了。如果老師可以換個方式說：「上課的時候，學生想說話就要舉手，沒有舉手就不要講話。」這樣就比較明確，所以比例原則的一個重點是「要明確」。另一個重點是「不可以有差別待遇」，同樣一件事情的處罰應該是一樣的，不要因為老師喜歡某位學生，對他的處罰就比較輕，但對另外一位學生的處罰就比較重，要符合「平等」的原則。所以權威者所欲採取的方法，要能達到原本所期望的目的，而不是有權者任意的作為，例如剛才罰跪兩個小時的例子，教官他除了樹立自己的威權地位之外，可能有一部份也是在發洩自己的怒氣。

在每個工作職場都需要有其專業的考量，例如一名護士可能昨天跟她先生吵架，隔天就將病人打錯針，這樣就是沒有「專業」的考量。老師的專業則是「教育」，因此個人的情緒盡量不要發洩在處罰學生的措施上，處罰應該是要符合實施處罰原本的目的（使學生改正）。現在民主法治的國家，我們一直強調保障人權，如果有很多種方法可以達到目的，則應該要採取對人民「損害最少」的方法。就像剛才所說，其實打小鳥用彈弓就可以了，不需要使用大砲。教官或老師要警惕學生遵守校規，或許訓誡十分鐘就足夠，卻要罰他在司令台跪兩個小時，這樣是不恰當的。我們採取的方法要與達成目的的效果相均衡、成比例，因此最好是選擇一個損害最少的方法。我再舉一個例子，例如2004年總統大選之後，在總統府前有許多人集結，他們對於選舉的結果有意見，那時候很多人擔心這些人集結不願意散去，可能會影響交通及秩序，許多人就問當時的市長馬英九先生：「馬市長，您怎麼處理這樣的事情呢？」我記得當時馬市長說，他會依照「比例原則」適當的處理，那時我想他講比例原則四個字，一定有很多人不知道什麼意思。結果馬市長怎麼處理呢？當有人民不願離開，他讓警察用水柱向人民沖水，如果沖水還不走，就把民眾抬走，那時的目的是要讓民眾離開廣場，只要達成這個「離開」的目的就好了，那他採取的是比較不會損害到民眾的權益的方式；但是反觀中國的天安門事件，我們知道中國政府曾經用武裝軍警開槍、坦克車鎮壓的方式，驅離群眾，這就明顯違反了比例原則。驅散聚集的群眾可以用很多方式，但是不應該用傷害人民性命的方法，來達到目的。這幾個例子可以說明比例原則的基本內涵。所以遵守比例原則也是涉及到一個政府機關，或者是老師、父母等這樣的身份的人（有權威者），他在行使職權的時候，最基本、最需要去思考的，怎麼樣做是適當的？如何在界限範圍之內作適當的處理，不會傷害到群眾的權益，而又能達到行政機關要達到的目的？

主：您剛剛特別談到兩岸對於群眾運動的處理方式不同，其實這也反映出一個有權力、權威的人，其心態的問題。就現在台灣民主法治的進步程度而言，人民知道主政者的權威可以到怎麼樣的範圍，不可以為所欲為，但是對中國的主政者來說，他仍然認為他的權威是很高的，仍然認為他的權威是不容許被質疑、不容許被挑戰的。不過經由前面的討論，聽眾應該可以瞭解「權威」是可以被討論的，甚至是可以去質疑、做調整的。

張：其實不論是一般人民或學生，是只要有「意識」到權威是可以被討論的，我覺得這是一個很大的進步，因為有討論才有進步的空間。

主：談到這裡，我回想到以前唸書時候的一段往事，因為當時很多教官都很兇，不太笑，只有其中有一個教官比較會笑。有一次放學回家的時候，在排隊準備上車，我跟同學說這個教官很好，比較不會罵學生，結果被這個教官聽到了，他馬上就兇起來，立刻把我叫到旁邊，然後就告訴我，他翻臉就跟翻書一樣，不是不會罵人，在那樣的年代背景，他不讓我上車、不讓我回家，我當然不敢說話，不過他也只把我留了短短幾分鐘，罵了我幾句。如果以我們現在所接受到的法治教育來看，其實這樣的權威可不可以被挑戰呢？我沒有要批評教官的意思，假設教官人很好，不會隨便亂罵人，但如果他說我不能上車，我是否有跟他討論的權利和空間？是否可以問教官為什麼不讓我上車？我們應不應該有這種討論的空間存在？

張：是的，這一樣是文化背景的問題。在當時，學生說教官比較不會罵人，對那個教官來說，卻讓他覺得沒面子，但是如果現在一個教官聽到學生說他不會罵人，他一定覺得很高興。這就是在不同的社會文化，這些「有權威的人」會有不一樣的反應和想法。如果我們從教育觀點切入，假設教官在學生放學後、要上車前，將學生留住談話的目的，是與教學上、輔導管教都沒有什麼關係，那他「憑什麼」可以留置學生呢？除非你認可他是你很好的朋友，做一些私下的聊天是可以的，否則在我們剛才的討論裡，教官應該是要因為輔導學生生活的必要，才可以介入或限制學生的自由，不然他其實是沒有「權力」做這樣無謂的留置。

主：我們很後悔在那樣的年代，沒有機會接受到法治教育，所以這也就是法治教育要「向下紮根」一個很重要的原因，當人民從很年齡很小的階段就可以對於「權威」、「隱私」、「責任」、「正義」有一些最基本的認識、思考，我相信未來的生活，或是對於社會的進步而言，都是非常正面的。

張：是的，因此我們也希望「法治教育」不只是在講法條，而應該是要講「規範」，或是藉由生活中的各項遭遇裡，多去思考、多反省。一個民主的社會，其公民應有的法治素養，應該要從日常生活中建立起來。

資料來源：權威與民主生活(下)。2014年10月22日，取自：民間公民與法治教育基金會網頁：http://lre.org.tw/newlre/RTE/myform_detail.asp?id=2981