文／劉華美 （國立臺灣科技大學科技管理研究所教授）
壹、綜論
公平交易法(以下簡稱公平法)又稱競爭法，在諸法體系中屬於經濟法，因為公平交易法的第46條有規定，事業關於競爭之行為，優先適用本法之規定。但其他法律另有規定且不牴觸本法立法意旨者，不在此限。所以就公平法與其他法律的關係而言，公平法享有經濟基本法的美譽。
公平法的修法與其他法律領域相較應屬於中間的型態，亦即有的法領域修法甚頻繁，例如智慧財產權法專利法等，有的法領域則經久未有重要修法，例如電業法等，而公平法則是陸續都有在推動修法，行政機關的修法草案版本亦多能獲得立法院三讀通過，近期公平法最重要的一次大幅修法是2015年的版本。
公平法是「一法當兩法用」，也就是參照國際立法例，有的將限制競爭法和不正競爭法分別立了兩部法律，例如德國的GWB（限制競爭法）和UWG（不正競爭法），而有的則是將限制競爭法和不正競爭法合併在同一部法典中，即如同我國現行立法體例，各有長處。中國大陸競爭法也是區分成兩部法律，一是反壟斷法（2008年施行），一是反不正當競爭法（2018年最新修法施行）。公平法的主管機關是公平交易委員會（以下簡稱公平會），公平會是「一會當兩會用」，亦即同時主管公平法和多層次傳銷管理法，並監督管理多層次傳銷保護機構（公平會訂定有多層次傳銷保護機構設立及管理辦法）。這兩部法律間的歷史淵源可從公平法於民國80年立法之初道起，目前則是互相獨立的兩部法律。
違反公平法的罰則是特殊的制度，涵蓋了行政系統、民事系統和刑事系統，行政系統的處罰方式多元，最常見的是罰鍰的型態，其中相當重要的特色是針對情節重大案件，得處該事業上一會計年度銷售金額百分之十以下罰鍰。民事系統運用的雖較少，但特色是包含了如為事業之故意行為，得依侵害情節，由法院酌定損害額以上之賠償，但不得超過已證明損害額之三倍。刑事系統原則上遵循先行政後司法，亦即在運用行政系統未能達到處罰目的時，則運用刑事系統。
對主管機關公平會的行政處分不服時，如依訴願法的規定係向行政院訴願委員會提出訴願，但因公平法第48條特別規定，「對主管機關依本法所為之處分或決定不服者，直接適用行政訴訟程序。」，亦即免除訴願這道救濟程序，直接向高等行政法院提起行政救濟，而對高等行政法院的裁判不服時，則向最高行政法院提起行政救濟。
公平會為獨立機關（其前身為行政院公平交易委員會，而於民國101年全銜更名為公平交易委員會），決議採合議制，由委員七人組成，並由主任委員擔任會議主席。各處室規劃上包括了業務行政單位和南區中心，其中以經濟分析見長的單位是資訊及經濟分析室。
貳、以結合管制為例
結合管制有三個階段，首先是要符合公平法第10條共五款的結合定義之一，才會與公平法有關，才落入公平會的管轄。就這個部分，公平法結合管制雖歷經幾次修法，但就結合定義而言，卻尚未有修正。對未來愈趨複雜的商業型態和新興獲利模式，公平法的結合定義雖如許多其他立法存在著一些不確定法律概念，諸如何謂「直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免」，這樣的不確定法律概念在解釋適用上可能會隨著時代的衍變而有了新的規範型態或案例類型。實務上也可窺見一些問題，如果有兩個以上事業為同業欲進行購併，如欲購併事業並未向主管機關申報結合，其理由為未達公平法所定義結合的門檻（例如持有或取得他事業之股份或出資額，並未達到他事業有表決權股份總數或資本總額三分之一以上），即使有欲購併事業的下游事業向主管機關提出欲購併事業並未依公平法規定向主管機關申報結合的檢舉，一旦主管機關衡量案情以為不符合結合定義各款，故毋須申報，目前似少見有救濟管道或相關救濟案例。蓋如係一般結合申報案件排入主管機關的審理程序，於主管機關作成提出異議之決定後，對該決定不服時多可循行政救濟管道提起行政訴訟，但在第一階段是否符合結合定義檢核的過程，也關涉了該產業和市場是否應由競爭事務主管機關予以把關，尚少有以此提出行政救濟者，自應審慎為之。
結合管制的第二個階段是申報，公平法第11條規定了事業結合的申報門檻，目前的申報制度是以兩種基準來判斷，一個是市場占有率，一個是銷售金額，「事業因結合而使其市場占有率達三分之一；參與結合之一事業，其市場占有率達四分之一；參與結合之事業，其上一會計年度銷售金額，超過主管機關所公告之金額」。結合管制的目的在於，降低因結合帶來的市場集中度提高，而因此減損了競爭的功能，但對於一些對市場集中度影響不大的結合型態則可不予管制，這就是公平法第12條規定的可免除申報的類型。結合申報的門檻配合經濟發展時而可修訂，例如德國近年來對結合申報門檻的調整（德國限制競爭法最新發展是第10次ＧＷＢ修正草案）。
第三個階段則是主管機關對結合案的審查階段和視主管機關是否就本案提出異議作成禁止結合的決定。歷來實務上遭禁止結合的案例屬於少數，大多數是不提出異議同意結合，因結合為事業慣用的擴大經濟規模策略，在國際上亦然，雖有其限制競爭的不利益，但對整體經濟帶來的利益可超越限制競爭的不利益具有正面效益時，本案就會被准許。特別針對近兩年的熱門議題敵意購併（非合意結合），公平法在最近的第八次修法（106年6月）於第11條增加了相關規定，亦即「主管機關就事業結合之申報，得徵詢外界意見，必要時得委請學術研究機構提供產業經濟分析意見。但參與結合事業之一方不同意結合者，主管機關應提供申報結合事業之申報事由予該事業，並徵詢其意見。前項但書之申報案件，主管機關應依第13條規定作成決定。」
本年度較著名的禁止結合案是已有相當典故的錢櫃和好樂迪結合案，由於兩事業結合所帶來的整體經濟利益並未大於顯著限制視聽歌唱服務市場競爭的不利益，依公平法第13條第1項規定即被禁止。
參、展望來年的公平法
展望明年，如經濟日報所報導，美歐等先進國家的反托拉斯主管機關都將加強檢視跨國科技業大咖的反托拉斯與個人隱私權疑慮。競爭的手法層出不窮，過去依賴石油、天然氣等能源資源競爭，可見的未來將愈來愈倚重數據、資料、演算法（Algorithm）、人工智慧（Artificial Intelligence）等數位時代的競爭資源來競爭，各國競爭法主管機關包括日本、韓國、英國、澳洲、加拿大、以及國際組織如OECD、國際峰會如G7等，無不勠力指引數位時代的競爭政策與競爭法走向，我國自未缺席，公平會亦由會內專業委員帶領研擬適合我國市場的數位競爭政策（其詳可參閱公平會新聞稿）。
公平會代表的是行政體系行政機關，司法實務的運作亦是重要連動，這兩者間一直需要對話與溝通，如果公平會對事業的限制競爭或不正競爭行為做出處分並依法裁罰卻得不到法院的支持，造成大幅損失行政成本也影響著行政機關的公信力。例如德國主管競爭事務的聯邦卡特爾署，於2019年2月6日，對Facebook做成禁止濫用市場力不當處理用戶資料的決定，其依據為德國限制競爭防止法第19條第1項，理由為Facebook的市場優勢地位和資料處理模式超越了歐盟個人資料保護規則（EU General Data Protection Regulation）的容許度，構成不當使用用戶數據的反爭行為（其詳可參閱公平交易通訊）。歐盟個人資料保護規則與人權攸關，是歐盟的個資法，在於避免資料被不當運用的風險，違反本規則的罰則很高，在數位經濟時代的確發揮了很重要的影響。但德國聯邦卡特爾署的本案決定卻被德國法院暫停執行，使得聯邦卡特爾署保護個人資料的力道仍處於奮戰，本案持續上訴中。德國是歐洲國家中保護個人資料屬相當積極的國家（相關報導可參閱資策會，科技法律透析）。
肆、可運用的研究資源
在最後的章節希望介紹一下對此領域有志研究者所易擷取的資源。就公平會的部分，官網本身有豐富的資源，現行官網已經改版，除視覺介面上更美觀外，實用的資訊包括國際反托拉斯規範和企業遵法專區，多層次傳銷專區，委託研究報告，以及為重要亮點的APEC競爭法與競爭政策資料庫。就專業期刊的部分，公平交易季刊是中央為數甚少的由政府機關定期出版而收錄於TSSCI資料庫者。公平會本部（位於中央聯合辦公大樓）13樓有服務中心，可提供事業及一般民眾公平交易法相關事務的諮詢、解說和反映案件的受理，但依行政程序法的規定，相關諮詢內容並不具有法律拘束力。13樓尚有競爭政策資料及研究中心（已從北平東路搬遷會本部），收錄早期迄今之國際競爭法專書和國際競爭法期刊，國內部分除書籍期刊外，亦有競爭法方面的學位論文收錄。公平會每年亦會有固定預算獎勵優良的博碩士學位論文（相關獎勵辦法和申請時程請參閱公平會官網）。此外公平會約每四年會舉辦一場大型的國際研討會，受邀的演講者不同於一般學術界的國際研討會，多為各主要國家競爭事務委員會重要首長或代表。每年亦多於年底舉辦競爭政策與公平交易法國內學術研討會，值今年已舉辦第26屆。公平會相當有價值的定期出版品還包括了每單月份出版的中文版公平交易通訊，報導了最新焦點案例和國際反托拉斯理論實務動態，英文版同樣內容則是每雙月份出版。讀者亦可訂閱公平會電子報，載有部分學術文章。公平會在中央眾多二級行政機關而言雖然尚屬年輕，對國際主要國家反托拉斯主管機關而言亦屬新興，但確係專業和不斷創新的機關，因應網路雲端的當代，公平會亦開發行動APP，稱公平交易APP，包括法規專區，檢舉信箱，宣導專區，並有最新發佈的官方新聞稿等。
伍、結語
很榮幸受邀藉本文略述公平法一二事，歲末年初，一則回顧2019年主要競爭事務，二則預見2020年主要競爭事務，有疏漏不周處，尚請先進不吝指教。 |