臺灣新住民婦女面臨的家庭及社會問題及其對策

文／柯雨瑞 (中央警察大學國境警察學系教授)
 

壹、前言
 

       根據行政院內政部移民署之公務統計數據(2019)，臺灣地區全國各縣市外裔(外籍人士，非我國籍，但亦非外籍配偶)、外籍配偶人數，與大陸（含港澳）配偶人數，兩者之人數，從民國76年1月至民國108年8月底，總計551,784人。其中，外裔、外籍配偶之人數，係為188,463人，占34.16%1 。另外，來自於越南籍之外裔、外籍配偶之人數，計為107,723人，占19.52%2；來自於日本籍外裔、外籍配偶之人數，計為5,079人，占0.92% 3。

       相對而論，來自於大陸、港澳地區之配偶人數，從民國76年1月至108年8月底，大陸、港澳地區配偶之人數，總計係為363,321人，占65.84% 4 。再者，來自於港澳地區配偶人數，計為17,175人，占3.11% 5 。

       復次，仍根據行政院內政部移民署之公務統計數據(2019)，假若按證件來加以區分，各縣市外裔、外籍配偶之人數，從民國76年1月至108年8月底，持外僑居留證之人數，總計62,165人，其中，男性19,586人，女性則為42,579人。進一步歸化（取得）我國國籍者，總計126,298人。其中，男性1,752人，女性則為124,546人。相對而言，大陸、港澳地區配偶取得定居證者，總計為144,663人，其中，男性為8,348人， 女性則為136,315人 6。

       依據上述之相關統計數據，理論上，來自於大陸、港澳地區配偶之人數，總計係為363,321人，占65.84%，近約7成，為何取得定居證者，僅有144,663人？頗值得再加以探討之。
 

貳、臺灣外配面臨的家庭及社會問題  
 

       在臺灣外配面臨的家庭及社會問題之區塊，擬介紹如下：

       一、外籍配偶甲女擬申請來臺與臺灣籍之先生乙男團聚，甲女之居留簽證，被外交部駐外館處駁回之後，外籍配偶之本國配偶乙男，根據此事實，被司法實務界認定為不具有課予義務訴訟之權能，嚴重剝奪外籍配偶之本國配偶乙之訴訟權，亦侵犯外籍配偶甲女本人之家庭團聚權利：

       來自越南籍之極少數外籍配偶，長期以來，已被國人貼上不好之標籤，即易來臺從事色情、賣淫行業，故外交部駐外館處對其簽證之申請，向來，採取非常嚴謹之態度，此亦是保障國境安全、社會秩序之不得已作法，無可厚非。不過，外籍配偶甲女擬申請來臺，與臺灣籍之先生乙男團聚，甲女之居留簽證，被外交部駐外館處駁回之後，外籍配偶之本國配偶乙男，被司法實務認定為不具有課予義務訴訟之權能，嚴重侵犯外籍配偶甲女之家庭團聚權利。最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議之決議文特別指出，「......外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」但是，本文作者認為，司法院釋字第712號特別指出，基於人性尊嚴之理念，個人主體性及人格之自由發展，應受憲法保障（司法院釋字第689號解釋參照）。婚姻與家庭為社會形成與發展之基礎，受憲法制度性保障（司法院釋字第362號、第552號、第554號及第696號解釋參照）。本文認為，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶、外籍配偶之家庭團聚權已受到嚴重地被剝奪、侵害，本國配偶家庭團聚權之權利或法律上利益，已遭受巨大之損害，最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議之決議文，卻認為本國配偶不可能因主管機關否准，而有任何之權利或法律上利益受損害之情形，此種見解，與社會通念，完全背道而馳，恐有討論之空間。

       本國人民其外籍配偶向我國駐外館處申請簽證遭否准，作者主張，應認該本國人民受國家法律保護之家庭團聚權益，直接受有損害(direct damage)，其得以法律上之利害關係人身分，循序提起行政訴訟。始能符合《公民與政治權利國際公約》及適用《經濟社會文化權利國際公約》之立法精神。

       由此，亦可知涉及《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》(簡稱《兩公約施行法》)對於外來人口之人權保障，少數法院之見解，諸如：最高行政法院之意見，仍屬過於保守、不進步、不文明，未具有同理心，嚴重地缺乏對於外來人口之人性尊嚴及人權之概念，完全不尊重外來人口之人性尊嚴。2019年2月，國立中正大學犯罪研究中心針對「107年全年度臺灣民眾對司法與犯罪防制滿意度之調查研究」公布最新之調查結果，對法官信任度達到歷史上之新低，計為21.9％，亦即，有8成之民眾，不信任法官之判決。從上述之最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議之決議文，亦可得知為何有8成之民眾，不信任法官之判決7，可謂其來有自，最高行政法院之上述決議文，背離民眾之法感實過遠。此亦可論證，本文所探討之臺灣新住民婦女面臨的家庭及社會問題及其對策之議題，有其相當程度之重要性與意義性。

       二、臺灣外配(亦含陸配)如屬非受僱者，自領有居留證明文件後，需在臺居留滿6個月，始能參加健保，對於外配之健康權，保護力道不足：

       根據衛生福利部中央健康保險署(2019)現行之規定與作法，非本國籍人士，此包括：在臺居留之香港、澳門、大陸或外籍人士，在臺灣地區「領有居留證明文件」（指<臺灣地區居留證、臺灣地區居留入出境證、外僑居留證、外僑永久居留證及其他經衛生福利部認定得在臺灣地區長期居留之證明文件），應自符合下列之相關條件之後，始能參加健保8：

1. 臺灣外配(亦含陸配)有一定雇主之受僱者，自受僱之日起加保。
2. 臺灣外配(亦含陸配)如非受僱者，自領有居留證明文件後，在臺居留滿6個月（指進入臺灣地區居留後，連續居住達6個月，或曾出境1次且未逾30日，其實際居住期間扣除出境日數後，併計達6個月）之日起加保。
3. 配合「外國專業人才延攬及僱用法」於107年2月8日生效施行，對於受聘僱從事專業工作之外國專業人才，其外籍配偶、未成年子女及其滿20歲以上，因身心障礙無法自理生活之子女，經領有居留證明文件，應依附該專業人才自領有居留證明文件之日起加保。

       依據衛生福利部中央健康保險署(2019)上述現行之規定與作法，臺灣外配(亦含陸配)如屬非受僱者，自領有居留證明文件後，需在臺居留滿6個月，始能參加健保，相對而論，對於受聘僱從事專業工作之外國專業人才，因該專業人才係以「外國專業人才延攬及僱用法」作為法源來臺，故其外籍配偶經領有居留證明文件，則可依附該專業人才，自領有居留證明文件之日起加保，亦即，專業人才之外籍配偶，其待遇優於非專業人才之外籍配偶，形成另一類之歧視與不公平的待遇，亦違反憲法第7條之平等原則。本文主張，臺灣外配(亦含陸配)因其身分並非一般之外來人口，其係本國公民之配偶，身分屬性非常特別，為了保障本國公民之外籍配偶之健康權利，故如屬非受僱者，應自領有居留證明文件後，不必經過6個月之等待期，即可參加健保，始可有效地保障本國公民之外籍配偶之健康權利。
 

參、臺灣陸配面臨的家庭及社會問題
 

       一、取得定居證、身分證之時間過久，一直備受批評
       臺灣陸配如欲辦理戶籍登記、取得身分證，需經過團聚、至戶政事務所辦理結婚登記、依親居留滿4年、長期居留滿2年，始可取得定居證，再持定居證，至戶政事務所辦理戶籍登記，最終，取得身分證。上述之時程，約為6年，故一般均將此取得身分證流程簡稱為4+2。所謂4，即指依親居留滿4年；所謂2，即指長期居留滿2年，合計為6年。相較於外配之4年(最快之時程)，約慢了2年，亦是另類之不公平對待，亦違反憲法第7條之平等原則。主要之理由，背後之哲學，仍對陸配抱持不友善、敵意之態度，有侵犯陸配人性尊嚴之嫌。

       二、臺灣陸配取得身分證後，需滿10年，始可服公職。這不僅嚴重侵犯陸配之服公職權、工作權，亦形成另類不公平之待遇，嚴重地侵犯陸配之人性尊嚴與價值

       依據行政院大陸委員會(2019)現行之作法與規定，中國大陸配偶經過上述所提及之冗長流程(簡稱為4+2年)。於取得身分證後，依司法院大法官會議釋字第618號、兩岸條例第21條之規定，中國大陸配偶需設籍滿10年，始能擔任我國之公職。但有例外之規定，如其能擔任之職務，係符合兩岸條例第21條及其施行細則第20條所定「公教或公營事業機關（構）」職務，則不受設籍滿10年之限制。「公教或公營事業機關（構）」職務範圍如下9：

1. 大陸地區人民已在臺設有戶籍者，得依法令規定擔任大學教職、學術研究機構的研究人員或社會教育機構的專業人員。
2. 經中央目的事業主管機關核可受聘擔任學術研究機構、專科以上學校及戲劇藝術學校之研究員、副研究員、助理研究員、博士後研究、研究講座、客座教授、客座副教授、客座助理教授、客座專家、客座教師。
3. 經濟部及交通部所屬國營事業機關（構），不涉及國家安全或機密科技研究之聘僱人員。

       司法院大法官會議釋字第618號之主要觀點，其認為：「......又系爭規定限制原設籍大陸地區人民，需在臺灣地區設有戶籍滿十年，作為擔任公務人員之要件，實乃考量原設籍大陸地區人民對自由民主憲政體制認識之差異，及融入臺灣社會需經過適應期間，且為使原設籍大陸地區人民於擔任公務人員時普遍獲得人民對其所行使公權力之信賴，尤需有長時間之培養，若採逐案審查，非僅個人主觀意向與人格特質及維護自由民主憲政秩序之認同程度難以嚴密查核，且徒增浩大之行政成本而難期正確與公平，則系爭規定以十年為期，其手段仍在必要及合理之範圍內。」

       對於上述司法院大法官會議釋字第618號之主要觀點，本文作者並不表示贊同。主要之理由如下：陸配如擬擔任我國之公職，必須通過國家考試，國家考試之科目，內含本國憲法，陸配能通過國家考試，表示其已對自由民主憲政體制，有充分之認識。理論上，應無須再另行管制10年。另外之理由，乃陸配如擬擔任我國之公職，必須先取得身分證。目前，陸配取得身分證最快速之時程，係為6年。6年之時間，已能使陸配對臺灣自由民主憲政體制有充分之認識，並業已能適切地融入臺灣社會。

       另外，司法院大法官會議釋字第618號提及需嚴加審查陸配服公職時之人格特質。此一見解，亦非屬正確，並顯示出司法院大法官對陸配這個族群之人，已先入為主。司法院大法官認定其人格特質不屬正常，必須管制10年，始可調適至人格特質正常階段。但，判斷陸配人格特質正常或不屬正常，並非司法院大法官之醫學專業。司法院大法官會議釋字第618號提及陸配人格特質恐不屬正常人格特質，亦有失專業，亦是另類之歧視。且，如陸配人格特質不屬正常，是否應就醫治療為佳，而非對陸配管制10年。故此種管制10年，始能服公職之作法，亦屬另類之不公平待遇。司法院大法官會議釋字第618號之論點，實已嚴重地違反憲法第7條平等原則，亦即，針對陸配這個族群之人，已設定其人格特質不屬正常。此種論點，非常可議。司法院大法官會議釋字第618號之本質，事實上，是違憲之解釋文。
 

肆、回應臺灣新住民婦女面臨的家庭及社會問題的可行對策──代結論
 

       在回應臺灣新住民婦女面臨的家庭及社會問題的可行對策之區塊，本文之主張如下：

       一、外籍配偶如擬申請來臺與臺灣籍之先生團聚，倘若其居留簽證被外交部駐外館處駁回之    後，外籍配偶之本國籍配偶，根據此事實，應具有課予義務訴訟之權能，始能保障外籍配偶之本國配偶之訴訟權，並保障外籍配偶本人之家庭團聚權利。

       二、臺灣外配(亦含陸配)如屬非受僱者，自領有居留證明文件後，無須在臺居留滿6個月，即可參加健保，以保障外配(亦含陸配)之健康權。

       三、陸配取得定居證、身分證之時程，宜縮短至4年。

       四、在臺灣之陸配，取得身分證後，無須滿10年。只要達到公職考試之錄取標準，即可服公職，以保障陸配之服公職權、工作權、人性尊嚴與價值。但假若該類之公職，涉及極高度國安之議題，則有必要作若干之管制。諸如：陸配取得身分證後，需滿5年，始可報考涉及極高度國安議題之公職考試。但該類之公職，必須具有管制之必要性，始可進行管制，亦即，必須符合憲法第23條之比例原則，且其範圍應愈小愈好，以充分保障陸配之服公職權、工作權、人性尊嚴與價值。

註釋
 

1. 188,463人/551,784人=34.16%。►
2. 107723人/551,784人=19.52%。►
3. 5,079人/551,784人=0.92%。移民署(2019)，各縣市外裔、外籍配偶人數與大陸（含港澳）配偶人數，按國籍分， https://www.immigration.gov.tw/5385/7344/7350/8887/。►
4. 363,321人/551,784人=65.84%。►
5. 17,175人/551,784人=3.11%。►
6. 移民署(2019)，各縣市外裔、外籍配偶人數與大陸（含港澳）配偶人數，按國籍分， https://www.immigration.gov.tw/5385/7344/7350/8887/。移民署(2019)，各縣市外裔、外籍配偶人數與大陸（含港澳）配偶人數，按證件分， https://www.immigration.gov.tw/5385/7344/7350/8887/。►
7. 吳銘峯(2019)，中正犯防民調警政司法滿意度：八成不信任法官！https://www.ettoday.net/news/20190223/1384734.htm。►
8. 衛生福利部中央健康保險署(2019)，健保服務，https://www.nhi.gov.tw/Content_List.aspx?n=5A3162374D2B70C0&topn=5FE8C9FEAE863B46&fbclid=IwAR0EhCjLjRP3xWTNxAY1EQSC24r6f7FCbqfI8siezVSTDnQ6EKNmDPN8jgY。►
9. 行政院大陸委員會(2019)，工作篇QA---我嫁來臺灣之前，曾在家鄉取得中國大陸公務人員的資格。現在來到臺灣，希望也能延續以前的專業能力，繼續尋找在公務機關工作的機會。請問陸配有報名中華民國之公職考試及服公職的權利嗎？https://www.mac.gov.tw/cp.aspx?n=21997B3E74AD8AB7。►