人權兩公約之後：第二次國家報告之審查的省思

文／葉肅科（國立金門大學社會工作學系副教授兼系主任）
 

一、前言
 

現代的國際人權體系主要包括：國際人權法典與核心國際人權條約（Core human rights treaties）。 1945年，聯合國將人權理念納入《聯合國憲章》（Chart of the United Nations）；1948年，公布《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights）。1966年，聯合國通過兩項全面性的條約：國際人權「兩公約」 。1967年，儘管臺灣曾參與簽署，但後來，則因失去聯合國代表權而一直未完成批准程序。話雖如此，但兩公約規定：所有締約國應採取各種適當措施，以尊重、保護和實現《世界人權宣言》與兩公約所揭示之各項自由權利。其範圍廣泛涵蓋許多重要人權議題：生命權、人身自由、遷徙與選擇居住之自由、接受公平審判之權利、言論自由、集會結社自由、參政權、工作權、社會保障、家庭保障、適足生活水準、健康權、教育權，以及文化權等 （衛生福利部社區發展雜誌社，2017: 1）。
接續，聯合國即以「兩公約」與《世界人權宣言》為基礎，陸續制定出七項國際人權公約 。它們包括：1965年聯合國通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》（International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, 簡稱ICERD ）、1979年的《消除對婦女一切形式歧視國際公約》（Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, 簡稱CEDAW ）、1984年的《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》（Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, 簡稱CAT）、1989年的《兒童權利公約》（Convention on the Rights of Child, 簡稱CRC）、1990年的《保障所有遷徙工人及其家庭國際公約》（International Covenant on the Protection of the Rights All Migrant Workers and Members of Their Families, 簡稱CMW），以及2006年的《身心障礙者權利公約》（Convention on the Rights of Persons with Disabilities, 簡稱CRPD）與《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》（International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance, 簡稱CED）。
人權「兩公約」不僅是國際條約，也取得國際習慣法之地位，更成為世界各國的普世價值與規範。儘管臺灣不是聯合國會員國，無法締結國際人權公約，但是，即使非締約國，公約法也是適用的。2009年，臺灣先行通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，正式將兩公約所揭示的人權保障之規定明定為具有國內法之效力。同時，也藉由施行法之規範，逐漸建制我國的人權制度（孫迺翊、廖福特，2017: viii；衛生福利部社區發展雜誌社，2017: 1-2）。
本文的目的在探討：人權兩公約之後，臺灣人權保障該如何進一步落實？首先，我們審視兩公約的目標、核心價值與概念，並說明臺灣兩公約施行法落實國際人權的重要意義。其次，我們探討臺灣兩公約的國家報告之國際審查、國際人權對話平臺之建置。最後，我們則將關注焦點擺在臺灣人權兩公約之落實與保障所可能面臨的挑戰，期望透過適切的檢討與建議能進一步改善或調整臺灣人權保障之制度環境。
 

二、兩公約施行法之後：落實國際人權的重要意義
 

在國際法上，個人權益的保護常因國家基於利益或政治考量而使個人權益遭到侵害或犧牲。據此，聯合國乃透過「條約」來保護個人人權，以期達到人權國際化之目標。換言之，聯合國的努力目標在於：透過國際社會形成國際法規範以約束各國，不得以內政或管轄權為由侵害個人權益，並負起保護個人之義務。其實，人權絕非口號，也並非特定群體之專利。兩公約的核心價值與概念在於：讓人民加深人權的體認，瞭解人權的基本概念，建立人權的價值信念，進而培養尊重人權的行為和參與實踐人權之行動 。
依照條約法之規定，國家要成為締約國需完成國家的簽署、國內的批准，以及國際機構的存放。其實，早在1967年，我國即簽署了兩公約 。但在1971年退出聯合國，代表權被中華人民共和國取代之後，我國就一直未完成後續的條約程序。2009年，在馬英九總統任內，終於順利通過兩公約的批准，並請求我國的友邦國家將批准書送交至聯合國秘書處。然而，因為秘書處以我國非聯合國會員國之理由而拒絕存放，致使我國無法依條約程序成為正式締約國。即使如此，自2009年以來，臺灣已陸續制定出四個重要國際人權公約施行法 。
從落實國際人權的角度來看，兩公約施行法之通過至少有三種重要的意義：（一）主動宣示願意遵守公約之決心：象徵著臺灣向國際社會宣示願意自主遵守國際人權標準、相關規範與制度，以及健全國內人權保障之決心。回過頭來，我們自己，甚至國際社會，即可能用兩公約之規範檢視國內的人權保障是否達到國際水準；（二）讓公約內容具有國內法律之效力 ：將兩公約之內容國內法化，不僅使其成為國內法律的一環，也可由法院予以適用。兩公約施行法通過後，政府角色的運作會有相當程度的限制與約束，但其目的均在保護人民的權利，限制國家為所欲為而侵害人權之自主性；（三）依公約規定提出國家報告：依據兩公約條文之規定，締約國應設置人權事務委員會與經濟社會文化權利委員會，以協助各國依公約規定提出國家報告、針對公約條文進行解釋，甚至受理個人對國家違反公約條文之控訴。依公約之規定，締約國應在第1年提出初次國家人權報告，而在委員會提出要求時，也需交出國家人權報告，並說明國家履行公約之情況（人權公約施行監督聯盟，2018；蔡孟翰，2017）。
 

三、國家報告之國際審查：國際人權對話平臺之建置
 

根據公約之規定，人權事務委員會與經社文委員會可針對公約內容進行解釋，亦即做成所謂的「一般性意見」。儘管一般性意見的內容對締約國並無強制力，但由於公約是官方單位所做的解釋，所以，國家在適用條約上，自然會尊重一般性意見之內容，並具體化原本較抽象之條文。此外，公政公約的第一任擇議定書，以及經社文公約的任擇議定書 也提供締約國人民可向人權事務委員會或經社文委員會申訴國家違反人權之情況。換言之，當人民覺得國內人權受到侵害、又求助無門時，即可向國際層級的委員會申訴，委員會也會做出國家是否違反公約之判斷。最終，儘管委員會所做的國家違反公約之結論，未必會讓國家受到任何處罰，但就國際人權的意義來說，它至少已給國家一個慎重的提醒（蔡孟翰，2017）。
具體的說，就算公約審查的結論性意見與建議沒有法律約束力，但對於各國的行政、立法與司法部門卻有正面的意義與影響。換言之，透過循環性的定期審查，可對違反人權情況的國家給予施壓並要求做必要的改善。就國際人權的發展而言，公約審查至少有三個重要功能：（一）各國政府的國家報告準備過程，即是一種自我檢視與省思之機會：這不僅可為政府的既有政策指標、統計數據擴增人權的面向，也能提升其人權評估之能力；（二）國家報告之審查讓政府檢視現有的人權體制，並發現人權保障之可能困境：這可促使政府從國際人權的角度全面檢視現行人權體制，並凸顯國內人權保障之盲點，以及特定或弱勢族群之不利境遇；（三）國家報告審查委員 提供之意見與建議，有助於監督各締約國人權落實的情況：公約審查過程中，透過專家與民間團體之知識與經驗分享，可協助政府積極擬定與落實可行的人權改進之道（人權公約施行監督聯盟，2018；總統府人權諮詢委員會，2018）。
臺灣並非聯合國的會員國，因此，並無法參與人權事務委員會及經濟社會文化權利委員會 之國家報告審查。然而，為了提升我國的國際人權保障水準，促進相關人權標準與國際社會接軌，乃決定主動參照聯合國的國家報告審查程序，邀請國際人權專家來臺，就我國家報告進行觀察報告，作為提交聯合國審查之替代方案。據此，不僅可建置國際人權對話平臺，也能建立臺灣的國家報告制度。2012年4月，我國提出兩公約初次國家報告，並於2013年2月25日至27日舉辦兩公約初次國家報告國際審查會議。會議中，邀請10位國際人權專家，依循聯合國審查模式，與我國政府機關和民間團體進行建設性的對話，並逐條審視臺灣落實兩公約之情形。同年3月1日，國際人權專家發表81點結論性意見與建議。國際審查委員除肯定我國政府與人民對遵循相關人權義務所展現的決心之外，也對相關人權保障缺失提出具體的改進建議。此一審查模式不僅具開創性與獨特性，也對臺灣和國際社會均有重大的意義，更可視為臺灣人權保障之重要里程碑（總統府人權諮詢委員會，2018）。
 

四、第二次國家報告審查之省思：國際人權保障之落實與挑戰
 

2016年4月，臺灣提出兩公約第二次國家報告後，也延續前述機制，邀請10位國際人權專家來臺，並於2017年1月16日至18日舉辦第二次國家報告國際審查會議。同年1月20日，國際人權專家發表78點結論性意見與建議。此次的審查委員會認為：我國政府與人民對於遵循相關人權義務之監督程序，展現模範性之決心。換言之，臺灣除遵循國際慣例提出有價值且詳盡的報告之外，也以高度建設性的態度與審查委員會互動（總統府人權諮詢委員會，2018）。
根據新聞報導，兩公約國際人權專家於2017年1月16日起為期3天在張榮發基金會國際會議中心展開。在審查會議開始時，10位國際人權專家特別針對4年前所提出的81點總結意見，仔細檢視臺灣人權現況之改善與落實情形。「審查會議過程中，人權專家句句針砭癥結，但政府代表卻含糊回應，顯見4年來臺灣國際人權原地空轉，反倒是NGO團體的規模更甚以往，發言聚焦明確且具體，與政府形成強烈對比。」（王安之，2017）底下，我們就針對臺灣兩公約第二次國家報告之審查的6個結論性意見與建議，提出適切的檢討與省思（王安之，2017；法務部，2017；總統府人權諮詢委員會，2017）：
（一）仍有其他國際人權願景尚未實現：第8點的總結意見與建議提到：國家報告審查的主要目的在於：提醒臺灣政府為了促進全面遵循其國際人權保障之義務，應考量採取進一步措施的領域。關於臺灣自1987年解除戒嚴以來所取得的令人矚目之進展，委員會表示讓人印象深刻。然而，委員會也指出：在本次審查涵蓋期間，雖然政府在某些領域獲得重大進展，但還有其他國際人權願景尚未實現。據此，委員會乃期許新政府能採取積極主動之態度，朝著全面落實國際人權保障之方向邁進。
（二）建立獨立且多元的國家人權機構：第9點的總結意見與建議指出：2013年時，審查委員會即曾建議應將依巴黎原則成立獨立的國家人權機構列為優先目標。在此次審查涵蓋期間，雖然新政府提出許多不同方案，但臺灣卻依然為決定到底應成立完全獨立的機構，或設置於總統府或監察院之下。審查委員從多數其他國家的經驗中得知：如果尚未批准與落實的國際公約是由不同機構擔任國家防範機制，往往會效果不彰。因此，若是能建立國家人權機構，即可交給一個獨立且多元的國家人權委員會來執行。
（三）力促政府接受其餘3項聯合國核心人權公約：第10-12點的總結意見與建議提及：委員會注意到：臺灣已接受6項聯合國核心人權公約：兩公約（公政公約與經社文公約，ICCPR and ICESCR）、消除一切形式種族歧視國際公約 （CERD）、消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）、兒童權利公約（CRC），以及身心障礙者權利公約（CRPD）。目前，還未完成國內法化的3項聯合國核心人權公約是：《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》（CAT）、《保障所有遷徙工人及其家庭國際公約》（CMW）、《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》（CED）。據此，先前受邀來臺之國家報告審查委員也持續建議：臺灣政府應將其餘核心人權公約的國內法化作為推動人權保障的一種重要目標。當現有或後續制定的法規與兩公約相牴觸時，國內法院到底有多少權限可賦予兩公約優先性，不得而知。因此，委員會認為：兩公約應被看作臺灣憲法之一環，政府也該強化兩公約及其他聯合國核心人權概念在國內的適用過程。
（四）政府應優先提供適切且有效的人權教育訓練：第14-15點的總結意見與建議提到：從2013年初次審查時，審查委員會即注意到臺灣相關人權教育訓練存在「重量不重質」之問題，但近年來的改善卻相當有限。菲律賓籍委員表示：跟4年前一樣，臺灣的人權教育訓練並沒有太大進展。臺灣的人權教育並未將關注焦點擺在人權實質意義的教導和聯合國人權宣言中的某些重要原則上，政府對未來人權教育的樣貌也沒有規劃藍圖。阿富汗籍委員強調：只要批准的任何公約，就應在學校、法官、檢察官與警察訓練中進行相關的人權教育。因此，除了網站上的人權教育教材外，更重要的是：從各級學校落實人權教育。馬來西亞籍委員切中要害的詢問：法官、檢察官與警察等是否因接受人權教育訓練而有助於其工作的人權觀念？在臺灣，是否要受過特定人權教育，才有資格擔任特定職位？臺灣是否有完整制度化而非零星的人權教育模式？人權教育訓練背後的理念與願景是什麼？人權教育訓練是否真的觸及或涵蓋全方位的面向，例如：性別、弱勢族群、身心障礙者與原住民等？民間團體希望國際人權專家能針對納稅者人權提出意見，促使臺灣政府重視並改善稅務人員之賦稅人權教育，讓法官多引用兩公約做有利納稅人之判決。審查委員提及：4年前，臺灣的人權教育只是宣導週知。爾後，各部會都要建立自己的教育制度。然而，有關這方面的成效尚未實質評估。未來，如果臺灣採取功能性評估的成效分析以呈報人權教育績效，那麼，還會有持續努力的改善空間。
（五）政府應考慮通過綜合性的反歧視法：第19-23點的總結意見與建議指出：對於政府確保法規遵循平等與不歧視原則之努力，審查委員會給予肯定。但是，有關臺灣雖有散見於許多法律中的反歧視條款，卻缺乏涵蓋所有脈絡下所有歧視理由之綜合性反歧視法，則表示關切。2013年，在初次國家報告審查的結論性意見與建議中，審查委員會表示：為了落實性別主流化與性別預算，臺灣政府應制定涵蓋所有性別平等領域的綜合性法規。2017年，在第二次國家報告審查會議中，委員會重申此一建議，並進一步建議政府應考慮通過綜合性的反歧視法。該法律應涵蓋基於任何理由而來的直接與間接歧視，對公私部門均有約束力之積極義務，也賦予政府確保法律與事實平等之義務。此外，審查委員會也重申上次的建議：政府應提升性別平等處之層級，使其具有足夠權限、職權與預算，有效執行資料蒐集、性別影響評估，以及擬定和實施性別平等相關政策之任務。
（六）政府應確保原住民族有充分且平等的參與和代表性：第27-30點的總結意見與建議強調：委員會建議原住民族委員會目前正進行的傳統土地與領域之調查與確認，應與原住民族協商，並讓他們直接參與。審查委員強烈建議：政府應立即與原住民族共同制定有效的機制，以確保原住民族的開發計畫與方案不會侵害原住民族之權益。在該等權益受到侵害時，可提供有效的救濟途徑 。委員會依然關切目前沿襲自日本殖民時期的原住民族分類方式 ，與官方承認的16個原住民族之狀況不符。委員會建議；政府應以原住民族自己認同的分類方式來分類，並且保障其充分且平等的參與和代表性。審查委員建議：政府不僅應確保原住民族的傳統衛教習慣被保存且推廣，也要確保原住民族的健康照護和教育服務具有文化適切性。重要的是：在擬定、執行與評估這些方案的過程中，也該提供原住民族充分的資源，並確保其參與之機會。
 

五、小結
 

儘管臺灣由於國際地位之爭議，無法成為任何國際公約之正式締約國，但是，從立法院通過人權兩公約施行法以來，已藉由此一「施行法」模式承認5項核心人權公約之人權保障具有國內法之效力。各項國際公約施行法之頒布，僅是臺灣邁向人權普世價值的肇始。藉由施行法之訂定，各項落實公約的作為才住一展開。同時，我國也比照聯合國之制度，建置了一套臺灣在地的國家報告審查機制。這就國內或國際層面來說，均具有一定的時代意義。要言之，它可讓我們期待：將國際人權標準體現在國內，也讓臺灣成為更重視人權保障的國家。
臺灣兩公約第二次國家報告之審查所提出的78點總結意見與建議再度提醒我們：人權議題的重視與實踐是臺灣未來必須積極面對的課題。其中，特別值得我們適切檢討與省思之議題包括：仍有其他國際人權願景尚未實現；建立獨立且多元的國家人權機構；力促政府接受其餘3項聯合國核心人權公約；政府應優先提供適切且有效的人權教育訓練；政府應考慮通過綜合性的反歧視法；以及政府應確保原住民族有充分且平等的參與和代表性。雖然臺灣人權已因各種國際公約陸續具備國內法效力而被規範與要求，但可期待的是：未來，只有臺灣每跨出去的人權步伐都穩穩的踩在人權基石上，人權的信念與價值才可能真正的實踐。
 

參考文獻
 

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