文／潘佩君（高雄醫學大學醫學社會學與社會工作學系兼任助理教授）
一、前言
身心障礙者權利公約（Convention on the Rights of Persons with Disabilities，以下簡稱CRPD）於2014年經由身心障礙者權利公約施行法在立法院三讀通過之後實施。施行法中說明此公約具國內法效力，使我國雖然不具有聯合國會員身份，公私部門仍然需要遵守此公約之規定與原則，協力促進身心障礙者在平等的基礎上享有尊嚴的生活。
聯合國的人權公約依據公約的內容，締約國須於兩年內提出首次的國家報告，由政府通盤檢視國家內部身心障礙者在法規與生活現狀的人權狀況。經由聘請聯合國審查委員的審查與回覆國家報告的內容，從而能夠在之後擬定修正的法令、政策和方案，以促進身心障礙者的權利保障。
行政院於 2016 年 12 月依 CRPD 施行法提交首次國家報告，並於 2017 年 3 月提出英文版。為就首次國家報告進行審查，政府邀請五位專家組成國際審查委員會（International Review Committee，IRC）。專家成員包括 Diane Kingston (英國)、長瀨修 (日本：主席)、Adolf Ratzka (瑞典)、Diane Richler (加拿大) 及 Michael Ashley Stein (美國) 等五位身心障礙權利專業人士。五人係以個人身分擔任委員，不代表各自居留國家。本次委員會審查結果出爐，五位委員提供85項結論性意見，其中包括正面肯定與未來須繼續修改的建議方向。
今年為CRPD第一次國家報告後著手進行法規與各項措施修正的第一年，因此，本文將概述國際審查委員會在CRPD基本原則、兒童與教育條目的建議，以及其所建議作法進行介紹。
二、國際審查委員對CRPD中基本原則的檢視
結論性意見中區分為四大部分：引言、正面意見、主要疑慮和建議、追蹤及傳達。在第三部分主要疑慮和建議中，依據CRPD的條文內容，分為一般原則及義務（CRPD中1-4條）和個別權利（CRPD中為5-30條）兩大部分。本文以下簡要說明國際審查委員對於1-4條基本原則的檢視和建議。
國際審查委員首先提到「國際審查委員會認為國家即使已修改貶抑用語，各項法規主要仍將身心障礙者視為有待保護對象，而非權利主體。」[1]我們從2014簽署身心障礙者權利公約之後，政府在教育部門、文化部門、司法部門、健康、勞動部門、工程部門等法規皆已逐年修正具有歧視意味的字眼，例如：殘廢。國際審查委員會建議[2]應加速檢討法律用語與取向、政策及實踐以促成典範之轉移，意即承認身心障礙者擁有完整人權及基本自由，並設定完成法規檢視期程。
上述之典範轉移的議題，在接下來結論性意見第10項中提到目前國內對於身心障礙者的解讀，仍然採用醫療模式觀點，而忽略環境和社會的因素對身心障礙者的障礙有其解釋力，且未能反映身心障礙此一狀態與名詞定義是會因為觀點和社會的不同而有所改變的。第10項其內容如下：「國家採用醫學方法，根據國際衛生組織國際健康功能與身心障礙分類系統 (ICF) 判斷身心障礙，主要聚焦於個人先天或醫學缺損所產生的各種案例，同時忽略了環境因素造成的阻礙，且未承認在 CRPD 中，身心障礙屬於不斷演變的概念，更於問題清單的回覆內容中，表明政府方面無意改變。」
由於目前身心障礙者的判斷依賴ICF分類系統取得身心障礙證明，連帶有相對之福利資源。不過原來ICF在世界衛生組織的模式是包含身心與社會環境面的評估，但在目前國內的落實面而言，過於強調身心功能的缺損與失能，忽略廣大社會的歧視、無障礙物理環境，以及資訊的可近性或是通用設計的缺乏所衍生的生活機會的實際阻礙，並不是提供醫療和輔具就可以解決的環境阻力。例如：就業困難多數是因為職場歧視，而有更多身心障礙者表示連面試機會都沒有，只因為他持有身心障礙手冊或是證明。國際審查委員的建議是「將身心障礙者人權模式納入國家立法，關注所有身心障礙者的人格尊嚴，以及可能導致其無法在平等基礎上充分有效參與社會的各類阻礙。」[3]
顯示我國需要再重新檢視與加強政府相關部門、醫療與其他專業人員在CRPD權利為主體的概念，以及如何運用在法規修正和實務工作流程中，重新認識身心障礙者所處的社會環境面向所帶來的影響，進行典範的轉移。
在無障礙與可近性方面，於CRPD中不斷強調需要融入通用設計的概念，並且需要由國家建構通用設計的規範。通用設計一般運用在建築與設計領域，通用設計在CRPD母法中不斷強調不僅是一種精神、原則與方法，目的是要落實可近性的生活環境，不僅是產品開發，硬體環境，也包括資訊傳播方式和服務。由於目前國內僅有建築物與硬體環境設計的無障礙規範，國際審查委員會發現我國尚未有通用設計的法律定義，了解以及應用，建議國家修法「以納入通用設計定義，並說明如何規範教育、衛生、交通、司法近用，及建築環境，包含公私部門等領域。」[4]
有關CRPD母法第三條羅列之八大原則的落實情形方面，國際審查委員會認為國家未採取充分的措施，在法規、政策及實踐層面有效落實 CRPD 第 3 條所設之原則。建議國家建立法律架構，以全面施行與適用 CRPD 第 3 條規定，包括修訂與改革既有政策及實踐[5]。並強調在法規制定的過程中，目前未能充分徵詢身心障礙組織意見，且未真正針對全國及地方身心障礙組織給予不帶條件的支持。因此，審查委員建議：「國家設置正式機制，以確保身心障礙者及其代表組織在中央及地方層級，均能有效參與相關事務。有效參與必須涵蓋家庭、婦女、兒童、原住民及其他弱勢身心障礙組織，以及所有障礙類別。國家必須在擬訂、施行與監督影響身心障礙者生活的法規、公共政策、預算及行動計畫期間，確實徵詢身心障礙組織意見，以保障身心障礙者的自主與自決權。」[6]此建議涵蓋三部分，包括有效參與的正式機制、關注各類別、多重弱勢與確實徵詢意見。
根據以上之建議，需討論的是身心障礙者的參與機制要怎麼做？代表比例制怎麼訂？誰可以代表誰？例如：家屬在什麼情形下可以代表身心障礙者本人發言？為了回覆審查委員所建議的事項，今年度衛生福利部舉辦公聽會使身心障礙者和相關團體共同參與和表達自身對於身心障礙者的公民參與機制的看法，政府各部門也開始著手討論各項委員會中納入身心障礙者代表機制的做法。
在檢視整體基本原則對照國內現況的最後，國際審查委員會建議「國家擬訂計畫，促使地方政府及行政機關確實承擔 CRPD 相關義務，以確保全國各地均能符合 CRPD 規定，無任何限制或例外。」[7]以上各項現況檢討與建議顯示我國尚有許多進步的空間，CRPD的第一次國家報告主要是呈現締約國國家內部的現況，據此現況制定修改計畫，讓人權典範能逐一實踐。
三、兒童與教育條目的國際審查委員意見
由於本刊之閱讀者多為教學專業人員，在此簡述國際審查委員對於兒童和教育方面的建議。兒童與教育條目分屬於CRPD母法中的第7條和第24條，國際審查委員提出在第7條身心障礙兒童方面有四項建議[8]：
(一) 建立完整的早療體系，落實跨專業身心障礙兒童通報與轉介，並整合對於兒童及家庭提供的各項支持。
(二) 確實調查、回應與救濟學校發生的身心障礙兒童性別暴力事件。
(三) 消除家庭可獲取資源的城鄉差距。
(四) 訓練學校人員處理特殊需求兒童可能出現的緊急狀況 (例如癲癇)，使其得以全面參與學校活動。
國際審查委員針對母法第24條教育條目，特別強調目前國家未能承諾全面實施完全融合教育[9]，並提到「國家未解決聯合國 CRPD 委員會第 4 號一般性意見所提出的完全融合問題，尤其是未能區分排除、隔離、整合與融合。國家同樣忽略第 4 項永續發展目標中，有關『融合及高品質教育』的意涵。」審查委員會的建議共有以下七項[10]：
(一) 與身心障礙者及其家人、代表組織密切合作，通盤檢討普通教育及特殊教育體系，並擬訂限期計畫，將現有體系轉變為完全融合體系，
以符合聯合國 CRPD 委員會第 4 號一般性意見。
(二) 立即承認身心障礙學生有權參與普通學校中的普通班級，包括取消職業及專業訓練限制。
(三) 依第 7 條 (兒童能力演變) 及第 12 條 (法律行為能力) 規定，開放身心障礙學生參與擬訂與監督本身的個別化教育計畫。
(四) 於學習生涯中的學術、社會各方面，全面提供通用設計、學習通用設計及合理調整，確保身心障礙兒童、青少年及成人得以於普通教育
設施內接受教育。
(五) 提供就學所需支援，使身心障礙兒童得以就學並接受有效教育。
(六) 修改教師職前及在職訓練，以協助就讀普通班級的身心障礙學生。
(七) 於教育體系中推廣台灣手語教學。
以上建議說明我國在教育體制上需再檢視融合教育之情形，並可參考第4號一般性意見修正一般學校與特殊學校教育體制。另外又再次提到通用設計的概念需運用於教育現場，以及提供教師在教學上、學童於學習中所必要的支持，方能落實身心障礙學生之受教權。國際審審查委員的建議，也提供在未來教師養成過程的職前與在職教師的訓練中，應能融入CRPD的權利概念以協助融合教育的落實。此外，在此建議的最後一項是推廣手語教學，今年度手語已經納入國家語言法的草案中，期許在未來，手語逐漸推廣與普及到一般社會大眾教育，讓使用手語的民眾能夠在教育現場和其他生活各方面更加地便利。
四、結語
本文概述CRPD國際審查委員針對第一次國家報告所提出的結論性意見，雖然顯示在CRPD基本原則的落實方面尚有待努力，不過這是本國的第一次檢視，國際審查委員也正面肯定本國主動檢討與逐步採取各項改進的措施。此次國家報告審查的經驗，也使我們更進一步認識到身心障礙者的生活現況，以及未來有待政府各相關部會一同努力，落實身心障礙者的社會融合。
五、參考書目
Concluding Observations of the initial report of the Republic of China
(Taiwan) on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities
(CRPD) adopted by the International Review Committee (IRC) on 3 November 2017（國際審查委員會 (IRC) 2017年11月3日就中華民國 (台灣) 施行身心
障礙者權利公約 (CRPD) 初次國家報告結論性意見。https://crpd.sfaa.gov.tw/（資料擷取日期：2018年8月10日）
UN(2006) Convention on the Rights of Persons with Disabilities.
[1] 結論性意見8
[2] 結論性意見9
[3] 結論性意見11
[4] 結論性意見12,13
[5] 結論性意見14,15
[6] 結論性意見16,17
[7] 結論性意見20,21
[8] 結論性意見29
[9] 結論性意見62
[10] 結論性意見63 |