文／邱文彥（國立臺灣海洋大學海洋法律與政策學院院長／海洋事務與資源管理研究所教授）
一、前言
海洋是流動的，陸地處理不當的廢棄物，不斷地漂落海洋，同時隨著北太平洋、南太平洋、北大西洋、南大西洋和印度洋等「五大渦流」（5 Gyres），形成超大「垃圾帶」（Garbage Patch）。[1] 以美國加州和夏威夷之間的太平洋海域垃圾帶為例，其面積已達160萬平方公里，是法國面積的3倍，臺灣的44倍大，包括1.8兆個塑膠廢物，相當於全球每人製造250件塑膠垃圾。[2] 因此，「海洋漂流廢棄物」（Marine Debris）衍生的問題，近年來引發全球關切。尤其，海洋廢棄物中，60-80%是塑膠，[3] 因此，限塑、減塑，成為世界各國新近環保的主流，2018年世界「地球日」（Earth Day）更以「終結塑膠污染」（End Plastic Pollution）為主題，呼籲全球共同採取行動，企圖終結塑膠污染海洋。[4]
二、海洋塑膠廢棄物流布概況
依據世界地球日所公布的「塑膠污染驚人的十大真相」（10 Shocking Facts About Plastic Pollution），在在顯現人類濫用塑膠的事實。包括：（1） 從1950年代以來，人類已製造83億公噸的塑膠；一年生產的塑膠重量，相當於全人類的體重總和。（2）人類所製造的塑膠，除了少數被焚化燒掉外，至今都依舊以某種形狀存在著。(3) 91%的塑膠未進入回收系統，絕大部分的塑膠無法分解，將繼續存在數百年甚至數千年以上。（4）美國每天使用5億根吸管，這數量足可圍繞地球兩圈。（5）全世界每分鐘發送出將近200萬個一次性塑膠袋。（6）美國每年使用1,000億個塑膠袋，將它們綁在一起的長度，足可環繞赤道773圈。（7）全世界每分鐘售出100萬個塑膠瓶，總計到2021年，全世界將售出5,000億個，但回收量不到一半。（8） 每年有800萬公噸塑膠垃圾進入海洋，這些塑膠足以覆蓋全世界的每一吋海岸線，每一吋堆的量都還能再裝成滿滿的五個垃圾袋，然後每年繼續累加。（9） 海洋裡的微塑膠數量，比銀河系裡的星星還要多。（10） 再不減少塑膠生產量，到2050年，塑膠垃圾量將大於全球魚類總重量。[5] 這些事實，的確驚人。
回顧臺灣，參與淨灘行動的團體於2018年3月初公布《2017年海洋廢棄物監測報告》，在兩個月的監測期間內，共清除46,324公斤的垃圾，其中以49,305個寶特瓶、32,347個塑膠瓶蓋、23,113支吸管、17,321個玻璃瓶及16,436個塑膠袋為大宗。環保署也指出，臺灣目前塑膠的用量很大，估計塑膠袋每年使用165億個，吸管每年則使用30億根，亟待加強宣導和擴大限塑與減量。[6]
無論國際或國內情況而言，塑膠廢棄物的問題已然十分嚴重，漂散累積於海洋，其關聯問題更令人憂心。
三、海洋塑膠廢棄物污染可能造成的影響
海洋塑膠廢棄物衍生的問題是多方面的，不但摧毀海洋，滅絕生物，對於人體健康更有累積和持久的影響。
從生態面而言，2010年日本鹿兒島大學發現，在中途島死亡雛鳥的消化道與鳥巢周邊收集的1,400個打火機中，約有80％來自亞洲，14％來自臺灣。[7] 2015年海龜保育團體 （The Leatherback Trust）在哥斯大黎加發現在一隻欖蠵龜，鼻子裡有10公分長的吸管。[8] 2016年聯合國《生物多樣性公約》祕書處指出，全球各地受海廢影響而有生命威脅的生物，種類高達800種；全球7種海龜無一倖免，誤食海廢的鯨豚、海鳥，種類高達44％。[9]
2018年《科學》期刊也報導，全球半數珊瑚礁受110億件塑膠垃圾污染，被纏繞的珊瑚89％患病。[10] 同年泰國南部海岸一頭鯨魚擱淺，死亡前吐出5個塑膠袋，解剖後肚內發現80個塑膠袋。[11]
情況相同，2018 年3月擱淺高雄港受困的小虎鯨獲救卻宣告不治，身軀最瘦小的母小虎鯨解剖發現，胃裡竟有18個塑膠袋。[12] 由上述實例，顯見塑膠廢棄物在海洋生態系已造成嚴重的影響。
水體中塑膠物逐漸碎裂分解，形成「塑膠微粒」（Microplastic particles），對人體的影響更令人憂心。根據2015年美國喬治亞大學Jenna Jambeck的一項研究，2010年全球192個國家估計產出2.75億噸的塑膠廢棄物，有480萬噸到1,270萬噸進入海洋。華府記者組織Orb Media的採樣研究指出，美國94%的飲用水和93%的瓶裝水，都發現有塑膠微粒。[13]
海洋生物除了誤食塑膠廢棄物，因累積內臟而飢餓死亡外，某些毒性物質的「生物累積」（bioaccumulation），更為驚人。例如，1979年於美國和2001年國際上已禁止使用冷媒中的「多氯聯苯」（PCBs），在魚體或海洋生物體的累積量，達到海水的10萬至100萬倍。[14]
科學家憂心，塑膠微粒會吸收、集中和傳布包括多氯聯苯和DDT等易致癌的「持久性有機污染物質」（persistent organic pollutants, POPs）。由於全球有15億人口其20%以上的動物蛋白質是來自魚類，小島國更有90%的居民仰賴魚類為食源，人類又喜食如鮪魚等大型魚類，在「大魚吃小魚」的生物累積中，塑膠微粒或纖維大量累積於魚體，最終轉移至人體後，勢必造成許多生理健康的問題，以及未來衍生健康醫療與保險的重大損失。海洋廢棄物漂散於海洋或海岸，也造成觀光休閒和漁業等社會衝擊。例如，1998年美國新澤西州海漂垃圾造成3.79億至20億美元觀光與相關產業的損失；紐約也有9.5億至20億美元的類似損失。[15]
四、國際上應對海洋塑膠廢棄物的作為
《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）第194條規定，締約國應自行或協力建立機制，以預防、減少和控制從任何來源進入海洋環境的污染。而廢棄物和塑膠嚴重污染海洋，顯然已違反《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）、《倫敦傾廢公約》（London Convention;）、《海洋污染公約》（MARPOL Convention）和《巴塞爾公約》（Basel Convention）等國際公約或相關協定，因此國際上浮現擬針對中國、印度和印尼等大污染國進行約制的聲音，雖然未來是否制定更嚴謹的國際規約，尚有待觀察。[16] 但「地球日網絡」已呼籲，草根團體應支持採行全球性規範塑膠污染的架構，說服政府、民眾和企業，共同控制、減少、回收和清理塑膠污染。[17]
在限塑方面，許多國家或城市更見積極。例如，孟加拉是全球第一個禁塑的國家，2002年起即禁止使用薄型塑膠袋；愛爾蘭於2002年起徵收塑膠袋税，成為全球第一個開徵塑膠袋税的國家。中國在2008年禁止商店提供免費塑膠袋；美國加州於2016年起全面禁用塑膠袋；斯里蘭卡在2017年禁止販售塑膠袋、塑膠杯和塑膠盤；2018年7月起美國西雅圖全面禁用塑膠餐具和吸管；萬那杜採相同措施，於2018年禁止塑膠袋、容器和吸管。蘇格蘭也由2018年起，格拉斯哥將禁止市政大樓使用塑膠吸管。至於日本，2020年起所有零售商店都禁止提供免費塑膠袋；英國在25年內將禁用塑膠袋，寶特瓶，塑膠吸管等用品；法國於2020年將成為第一個全面禁用拋棄式塑膠餐具的國家；歐盟也向塑膠宣戰，在2030年全面限塑。值得注意的是，超過60％的非洲國家全面限塑，違規者甚至還有刑責。[18] 由上述法例，充分說明國際上對於限塑和減少海塑污染，雖然挑戰重重，確已逐步採行具體的措施。
五、臺灣因應海洋塑膠廢棄物的挑戰
2018年2月，環保署與環保團體、海科館及學術界代表，共同發布〈臺灣海洋廢棄物治理行動方案〉，宣示將在2030年全面禁用包括購物用塑膠袋、免洗餐具、外帶飲料杯及塑膠吸管等一次用塑膠製品，該一方案重點涵蓋｢源頭減量｣、｢預防與移除｣、｢研究調查｣及｢擴大合作參與｣4大面向共34項未來行動，包括禁限用一次性塑膠製品期程（如購物用塑膠袋、免洗餐具、外帶飲料杯及塑膠吸管等）；強化海灘清潔認養工作多元合作；與環保團體合作調查臺灣海岸垃圾組成及分布；推動5年5,000艘之環保艦隊攜回漁船廢棄物及海上漂流物；強化陸源垃圾及河川垃圾攔除清理跨部會合作等重要行動。[19] 嗣後，該署又預告「一次用塑膠吸管限制使用對象、實施方式及實施日期」草案，規定公部門、公私立學校、百貨公司及購物中心、連鎖速食店等4大類限制使用對象（約8,000家業者）不得提供一次用塑膠吸管供內食餐飲之消費者使用。 後續規劃於西元2020年擴大至其他提供餐飲業者，並至遲於西元2025年前，研析外帶使用一次用塑膠吸管的管制措施。[20]
然而，此一規劃曝光後，立即掀起正反意見的論戰。[21] 尤其，針對民眾質疑「珍珠奶茶該怎麼喝？」官員輕率回應「可以用湯匙」後，一度引發軒然大波。[22] 但在環團力挺下，該署明確表示，禁止內用飲品提供塑膠吸管的政策不變，但會加強與社會溝通，也會做好替代產品的衛生安全規範。[23]
由上述實例可以理解，改變消費觀念或行為模式並不容易，全球減塑顯然面臨巨大的挑戰。未來臺灣面對海洋塑膠廢棄物的問題，建議考慮下列策略：（一）改變生活習慣，強化減塑的宣導教育；（二）持續溝通，落實一次性塑膠品的管制使用，從源頭減量； （三）塑膠品的生產與應用，不盡是環保署的職責，工業生產、醫療健康和教育宣導之主管機關也有密切關係，因此有必要在行政院建立跨部會的協調整合機制，正視問題的嚴重性；（四）治標之道，還是應鼓勵企業認養和民間動員，持續推動淨灘活動；（五）政府應鼓勵研發塑膠的替代品和生活器具，根本解決塑膠污染的問題。
六、結語
環顧大海，相較於氣候變遷議題的隱晦或廣泛，當前海洋廢棄物和塑膠污染海洋的問題似乎更為急切和真實。全球已有許多國家、城市或企業，紛紛採取限塑的行動，臺灣自應不能也無法置身事外。如何讓政府和全民深切認知海廢的嚴重性與限塑的必要性，將是海洋永續和人類存續的重大挑戰。我們懇切地呼籲，臺灣應呼應國際潮流，每個人由自身採取限塑行動，政府也能高度重視此一議題，並採取劍及履及的具體措施。
[1] The 5 Gyre Institute (2018), Frequently Asked Questions, https://www.5gyres.org/faq/ (Accessed: 2018/6/28).
[2] TVBS News (2018)，〈太平洋有片垃圾海！面積相當44個台灣大〉，3月30日，https://news.tvbs.com.tw/world/893363 (檢索日期: 2018/6/28)。
|