文／葉肅科，國立金門大學社會工作學系副教授
一、前言
國際人權公約不僅是世界潮流，也往往被當作一個國家的社會發展重要指標。1966年，聯合國通過人權「兩公約」[1]。後來，聯合國即以「兩公約」與「世界人權宣言」為基礎，又陸續制定了三個臺灣也加入的國際人權公約[2]。在這五個臺灣也加入的重要國際人權公約中，1989年聯合國簽署的「兒童權利公約」（ConventionontheRightsoftheChild,簡稱CRC）是國際社會保障兒童少年人權的基本承諾[3]，也成為各簽署國重視兒童少年基礎權利之準則，而「兒童權利公約施行法」（簡稱CRC施行法）則是我國保障與落實兒童少年權益國內法化的重要關鍵（衛生福利部社區發展雜誌社，2017:2）。21世紀初期，臺灣已通過五個重要國際人權公約施行法，它們依序為：2009年的「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」、2011年的「消除對婦女一切形式歧視國際公約施行法」、2014年的「兒童權利公約施行法」，以及2014年的「身心障礙者權利公約施行法」。
兒童人權（children’srights）是人權的一部分，它指涉所有年齡未滿18歲的人所享有的各項權利，亦即強調對未成年人所給予的特別保護與關愛。那麼，什麼是「兒童福利」（children’swelfare）呢？早在聯合國的CRC簽署之前，1959年的聯合國「兒童權利宣言」即指出：舉凡以促進兒童身心健康、發展正常人格，以及提升生活福祉為目的之各種努力與事業，均屬於兒童福利的範疇。當然，兒童福利的內涵也可能隨著各國政治、經濟、社會與文化之差異而有所不同（葉肅科，2002:48-49）。
為了方便我們對CRC的討論與CRC施行法落實的檢視，本文將先從國際人權公約的視野切入以介紹CRC的內涵，並說明臺灣加入CRC的理由。其次，我們從歷史發展角度探討國內兒童少年福利與權益保障法之發展，並說明臺灣CRC公約施行法國內法化的重要意義。最後，本文則試圖針對當前臺灣保障與落實兒童權利公約之現況加以審視與檢討，期使能對我國兒少福利發展與權益保障提出更具體且務實的建議。
二、CRC：兒童少年人權保障的肇始
1989年，為了讓「兒童權利宣言」更具約束力，聯合國乃通過CRC，期使對締約國具有法令效力。從近代兒童權利發展的角度來看，CRC的通過可說是一項重要里程碑。這份國際公約除了締約國最多、最具普世價值之外，也確立成一項劃時代意義的人權標準：兒童是權利的主體，而非國家與父母的附屬品。透過這份國際公約，國際社會乃向兒童承諾盡最大力量以保護兒童免於暴力傷害、保障其發聲權利，讓每個兒童均有機會發展潛能，並為將來的成年生活預做準備（兒童福利聯盟文教基金會，2014）。
CRC全文計54條，而其中又有超過40項條文係針對兒童之公民、政治、經濟、社會與文化等權利項目加以規範。就公約的條款解釋與適用來說，聯合國兒童權利委員會提出四項一般性指導原則：（一）禁止歧視他人：該原則強調機會均等，任何兒童都不得遭受任何有形或無形的歧視或懲罰[4]；（二）兒童最佳利益：該原則係針對由公私社會福利機構、法院、行政機關或立法機關之作為或決定[5]；（三）生存與發展權：發展權不僅指涉身體健康，也包括心理、情緒、認知、社會與文化方面之發展[6]；（四）意見表達與參與權：該原則的主要觀點強調：兒童有權表達其心聲，其意見應獲得認真的考量，特別是對於兒童有影響的司法或行政程序事項[7]。
CRC反映出現代社會對待兒童應有的新觀念：兒童不僅是獨立的個體，也是能主動為自己爭取權利者。它的最高宗旨在於強調：家庭、國家與國際社會都應致力營造一個以兒童最佳利益與最高福祉為目標的友善生活環境。其權利範圍除兒童少年個體之外，也包括：家庭及其所處環境、收出養、家外安置、少年司法體系、經濟剝削、毒品濫用、人口販賣，以及中央和地方的政策機制等（衛生福利部社區發展雜誌社，2017:2）。藉由CRC的制定，期使全球兒童都能享有這些權利並獲得應有的保障。據此，CRC至少可發揮六種特性（黃源協、蕭文高，2016:211-212）：（一）強調公平的重要性；（二）重視人權與人格尊嚴的基本性；（三）支持家庭功能的實踐性；（四）尊重兒童意見與發展權的表達性；（五）禁止歧視他人或差別待遇的貶抑性；以及（六）將公約納入國內相關法令的法制性。同時，CRC也凸顯出兒童福利與權益保障的四個發展趨勢（葉肅科、周海娟，2017:57）：（一）從家庭事務轉向國家與國際社會的共同責任；（二）從差別到遇到機會均等；（三）由生存權到發展權；以及（四）由附屬地位到獨立個體。
為何臺灣要加入CRC呢？或許有人會質問：臺灣並非聯合國會員，為何還要加入聯合國CRC？關於兒童福利與權益事項，臺灣不是早已訂有「兒童及少年福利與權益保障法」嗎？然而，歷史事實告訴我們：儘管臺灣不是聯合國會員國，但我們向來致力於遵守國際社會規範，並自發性的宣示遵循國際公約之規定。基於四點考量，臺灣確實有加入CRC並制定CRC施行法的必要性（兒童福利聯盟文教基金會，2014；葉肅科、周海娟，2017:57）：（一）為國內的兒童法律規範地位提供國際基準；（二）明確範定兒童權利是基本人權[8]；（三）協助國人更清楚瞭解兒童權利之實質內涵；（四）加入CRC有助於提升臺灣的國際人權地位。
重要的是：藉由聯合國兒童權利委員會對公約內容公布之解釋，不僅可使CRC的內涵與時俱進，也能針對各國有關公約之落實情況與相關問題提供必要的指導與監督。顯然的，這對臺灣兒童國際人權地位之提升具有實質的重要意義。
三、CRC施行法：臺灣兒少福利與權益保障法之發展
1973年與1989年，臺灣先後制定「兒童福利法」與「少年福利法」。1995年，臺灣向國際社會宣示：願遵守CRC，以凸顯我國福利政策重視兒少權益的程度。2003年，在民間兒童福利團體的倡議下，立法院將「兒童福利法」與「少年福利法」整合成「兒童及少年福利法」（簡稱「兒少法」）（葉大華，2012）。2011年11月30日，因應國際潮流與時代發展趨勢之需要，「兒童及少年福利法」公布修正為「兒童及少年福利與權益保障法」，條文也從原有75條增加到118條。
臺灣在CRC的影響下，為了回應社會各界的需求、加強兒少福利服務措施，乃以聯合國的CRC為目標。首先，「兒童及少年福利與權益保障法」不僅增訂身分、健康、安全、受教育、社會參與、表意、福利與被保護，以及享有適齡、適性之遊戲休閒與發展機會等權益和措施，也將各項權益法制化。其次，為了讓兒童及少年福利與權益能與國際接軌，展現我國落實聯合國CRC之努力，也於2014年6月4日公布「兒童權利公約施行法」，全文共計10條，並從2014年11月20日起施行「世界兒童人權日」。CRC施行法明確賦予CRC具有國內法之效力，各級政府機關在行使職權時，也應落實符合公約中有關兒童及少年福利與權益保障之精神與規定（衛生福利部，2016）。CRC施行法第1條即明白揭示其制定目的在於：實施聯合國CRC，「健全兒童及少年身心發展，落實保障及促進兒童及少年權利，特制定本法[9]。」
「兒童及少年福利與權益保障法」的制定不僅代表臺灣對CRC的重視，也是尊重兒童權益的一種具體表現，更是我國人權發展的一個重大里程碑。為了
讓國內兒少與服務供給者更瞭解CRC，並能在服務供給與社會倡議過程中有效運用CRC，促使CRC精神能在臺灣真正落實，CRC施行法第6條即規定：「行政院為推動本公約相關工作，應邀集學者專家、民間團體及相關機關代表，成立兒童及少年權益推動小組，定期召開會議，協調、研究、審議、諮詢」，並辦理公約之宣導與教育訓練等事項（衛生福利部社會及家庭署，2016）。
從臺灣兒童及少年福利服務發展歷程得知：對於兒少福利與權益之保障，社會政策關注的不僅只是消極面的保護與救助而已，也包括積極面的教育與發展；強調的並非單一部門的個別服務，而是朝向整合性的照顧與服務目標邁進；保障的不僅僅是一般性的服務而已，也對處於不利境遇下的兒少提供額外的協助；重視的不單單是家庭的責任，也包含社區、社會與國家之共同責任。我們相信：如果這些社會政策能適切的獲得保障與落實，那麼，臺灣的兒童及少年福利發展即可能朝著CRC與CRC施行法之目標邁進（黃源協、蕭文高，2016:224；葉肅科、周海娟，2017:66）。
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