文／劉梅君（國立政治大學勞工研究所教授）
二十世紀人權議題高度受到國際社會的重視，自從1948年聯合國頒布了【世界人權宣言】以來，陸續訂頒了九大核心人權公約[1]，其中一個核心人權公約是1989年以兒童作為人權主體的《兒童權利公約》（Convention on the Rights of the Child，CRC）。此公約幾乎是所有聯合國的會員國都已批准或加入，目前總共有193個締約國，成為9大核心公約中締約國數最多的公約，其重要性不言可喻。
臺灣在兒童及少年權益維護法制上的努力，最早追溯自1973年制定公布的【兒童福利法】，接著在1989年制定公布【少年福利法】，並於2003年將兩法整合成【兒童及少年福利法】，2011年修訂更名為【兒童及少年福利與權益保障法】。三年後的2014年6月4日公布了【兒童權利公約施行法】，並自當年11月20日起施行。行政院則於2016年11月9日核定「兒童權利公約首次國家報告」，並於隔月成立了「CRC首次國家報告國際審查委員會」。2017年3月《兒童權利公約民間監督聯盟》針對國家報告提出了民間的影子報告以為回應。總統則於2017年5月公布了【兒童權利公約】[2]。回顧這四十四年，特別是千禧年後，國府及民間的努力，對於兒少權益的重視與行動，不可謂不積極!
然誠如《兒童權利公約民間監督聯盟》在其長達51頁的影子報告中所詳細列述的兒少人權未竟之處，這表示臺灣社會在兒少權利現狀上，進步有之，但仍存在不少問題。限於篇幅，不再贅敘於此。本短文要特別指出一群最為弱勢的兒少群體─無國籍兒少，因為他們在生存權、發展權、參與權及免受虐待暨剝削的權利上，甚至是比已具有臺灣國籍的兒少更是嚴重被忽視，因而更值得特別關注[3]。
目前政府對於無國籍兒少的處理，已召開多次會議，而於近日訂定「辦理非本國籍無依兒少外僑居留證核發標準作業流程」，提供相關部會處理時之依據，從保障這群最弱勢之兒少的角度而言，政策行動上的確持續在進步當中，但不諱言，目前在法制及執行上，仍面臨幾個很大的挑戰。
首先，無國籍兒少的產生有各種不同情況，大概分為四種樣態，分別是「生父為國人、生母為外國籍」、「生父不詳、生母為外國籍但行方不明」、「生父母外國籍但在臺隱匿者」及「生父母均不詳」。但前述標準作業流程僅處理 「生父不詳，生母為外國人，且行方不明或已出境或遭遣返國後行方不明」，而不及於其他三種型態，但其他三種型態仍各有問題有待解決，後文會就這點再討論。
先回到主管機關歷經多次會議終於訂定出來的標準作業流程，是否真的能解決「生父不詳、生母為外國籍但行方不明」這類無國籍兒少的權益呢?依作者的了解，此項處理流程的確可以使得「生父不詳，生母為外國及但行方不明」之兒少的國籍認定及居留權不再被延宕懸置，而較早能夠被認定為無國籍孩童，從而取得居留權，但即使如此，仍未解決以下三方面的問題:
首先，由於生母外國籍明確，因而該兒少無法被認定為我國國籍。為此，目前政府的最新政策作法是趕緊協尋生母，在協尋期間，該兒少是可以獲得「專案簽核」，辦理外僑居留證(效期一年，可再延期)；等協尋後，確定生母行方不明且生母原屬國不認該孩童，或逾3個月未獲對方國家之回應，則可依內政部認定之國籍結果，辦理核發外僑居留證。
因此目前在無國籍兒少居留權的處理上，已有了很大的突破，但是國籍的問題卻沒一併積極的處理，國籍問題仍是後來就學、就醫及其他權益的認定基礎。雖然官方一再表示，一旦持有居留證，就法制而言，即可就學與就醫等，但問題出在地方政府及醫療院所在執行上，卻因種種原因，而在實務上常常出現拒絕該兒少入學與就醫的事例。換言之，這類兒少仍面臨兩個大問題，一是國籍認定問題仍未解決，二是就學就醫仍因沒有國籍證件而被拒絕。
其次，這群暫時已取得居留之兒少，已被認定為無國籍，因而仍屬無國籍人。如何才能入籍中華民國呢?必須是等待國人收養才有機會取得中華民國國籍，然而這類孩童能夠成功出養的比例有多大呢?若未來無法順利出養，隨著孩童日漸長大懂事，無國籍身分對其心性人格形成發展所早成的身心創傷，我們不應視而不見!在一個期許重視人權的土地上，很難想像有這麼一群兒少，生於斯、長於斯，卻被迫過著無身分、無國籍且被視為非我族類的「他者」!
也因此，目前對於無國籍孩童於滿18歲後仍未獲出養者，政策同意申請歸化我國國籍。但問題是，無法順利出養，竟然要等18年後才能取得國籍，此種方式對這些孩子是非常殘忍!既然政策做了這個改變，何以不能如有些國家一樣，只要幾年後即可認定為我國國籍?
滿18歲後才放寬接納的政策出發點，究竟是為了誰?看來似乎是為了要為相關機構依法收容這類無依孩童以18歲為年紀上限的解套，因為這群兒少離開了這些機構後，在臺無依親人，也無去處，卻得面臨自力謀生的現實，但在沒有國籍證件的情況下，連找工作謀生，甚至租房住屋都是問題!換言之，目前政府對於核發國籍證件的作法仍是過於保守!臺灣社會面臨急劇少子化的年代底下，我們應該有更積極的做法來接納這些無辜的孩子，讓他們成為我們!
另一種情況是，若原來行方不明的生母尋獲了，是否結局就一家歡喜、慶逢重生了呢?答案恐怕是否定的，因為一旦生母尋獲後，內政部將函知移民署國籍辦理外僑居留或旅行證件，以接續居留、收容或遣返事宜。但若已尋獲之生母無論已離境或仍在境內，但因故無法或無意(來臺)攜子回國，此時該孩童怎麼處理?居留問題?國籍問題?這份處理流程顯然是沒辦法處理!
以上三點質疑僅止於對「生父不詳、生母外國及且行方不明」之兒少權益不保的挑戰。至於另外3種類型的兒少，除「生母及生父均無可考」類型的孩子，比較單純，可以依我國國籍法第2條第1項第3款取得我國國籍，續向法院聲請由社會主管機關擔任監護人後辦理出養程序外，「生父為國人、生母為外國籍」及「生父母外國籍但在臺隱匿者」這兩類問題也很複雜，絕非官方表示「依現行法令及國籍法取得適當國籍身分」。法制上一句話，看似簡單，但實際程序對移工及兒少生父仍是困難重重。以下對這兩種類型分別敘述:
首先，以「生母為外國人，生父為國人」的類型而言，在兩者未結婚產子的情況下，國人生父要認領，得先確認外籍生母的婚姻狀態，因為依據我國民法「婚生推定」的原則，生母的婚姻狀態是關鍵，因此目前作法是要求移工生母返國取得單身證明，已婚者則須取得(孩童)否認訴訟勝訴判決文件，無論是單身證明文件或否認訴訟判決文件，都是極為艱難!這牽涉到生母原屬國家社會對未婚生子或婚外生子的態度與道德規範。也因此與國人生父懷孕生子的女性移工，許多都遲遲不願回國辦理證明文件。若生母是逃逸移工[4]，則這個問題更是複雜難解，因為逃逸移工一旦返國要再入境臺灣，會被限制幾年內不得再入境，也因此逃逸移工大多不願回國辦理前項證明文件，而那些為了孩子而自首返國辦理證明文件的逃逸移工，也將面臨被限制入境的懲處，結果是骨肉被迫分離的境遇。因此，要確認生母的婚姻狀態，常變成是延宕經年無解的難題，因而孩子經由國人認領的程序也會拖延許久。站在保護兒少最佳利益的立場來思考政策變革時，直接經由國人生父的親子DNA檢定證明，作為辦理認領的依據，應是未來法制修訂的方向。
至於「生母為外國人，生父為外國人或不詳」的類型，若兩者非法定夫妻，生母為外國人則所產子女之國籍依其生母，若生母仍為合法移工，則孩子居留權不是問題，只不過移工生母是否熟悉臺灣的相關社會福利制度，而能適時地使用以妥善照顧該兒少?至於生母已為逃逸移工，則該子女的權益會受其生母逃逸身分的影響，連合法居留身分都不可得，因此後續就醫及就學及其他福利保障都將落空。
若兩者為法定夫妻，則其子女依其所屬國之國籍規定，但對掌握資訊有困難的藍領移工而言，在臺居留期間也如前述是否熟悉臺灣的相關福利服務?亦即這種情況下，無論雙方是逃逸移工或合法移工，此類型之孩童，在臺相關權益保障的問題可能相去不遠，因為前者的孩子在臺灣必然成為見不了陽光的黑戶寶寶，而後者的孩子也不容易因父母有合法居留文件，而清楚知道並享有正常就學就醫及其他福利的權利換言之，這兩類也各自有很大的問題，但卻在政府討論中似乎一筆帶過。
總統府人權諮詢委員會也曾就無國籍兒少的問題，提案討論，但主管機關的回覆也令人甚為擔心。以移民署的回應為例，目前移民署為了儘量掌握這些無國籍兒少的父母親行蹤，所訂定的做法是，在各地建置聯絡窗口，包括醫療院所，當醫療院所遇有身分不明之外籍產婦時，可立即通報，以利該署派員確認身分及建立母子檔案，亦可避免再度逃逸。
然而可以預見的結果是，此舉反令移工不敢前往醫療院所生產，特別是逃逸移工的情況，因為只要一獲通報，這些逃逸移工面臨的是遣返，而此結果非移工所期待。因此，這項通報的做法，必須要先考量移工在臺舉目無親的情況，否則通報只會驅使移工選擇自行生產，這反而徒增母子生產時之危險。簡單講，移民署預定地這個作法，其後果是，移工不敢到醫療院所產子、或者以假證件赴醫療院所產子，之後攜子逃逸，或者不告而別，遺棄孩子。無論哪種後果，對這些兒少都是非常不利的結果!
與此困境相同的結果也出現在衛福部的擬定作法上，亦即衛福部要求醫療院所要依出生通報作業工作手冊規定，來確認產婦身分，並留存照片、居留證等文件影本相關資料備查，可以預料此做法必將嚇阻逃逸移工前往醫院生產，或以假冒文件生產後，或遺棄孩子，或攜子離院不知所蹤!結果看來，不僅不能保障這些兒少，反令其處境更加危險!
總之，為了確保在臺所生兒少，能獲得基本的保障，反而要認真思考移民單位與社福、醫療及教育單位脫鉤的制度改變方向，否則移工根本不敢接近使用社福、教育及醫療資源。
另外，衛福部也曾在回應無國籍兒少的權益問題上表示，在社會福利與醫療照護措施部分，是依兒少福利與權益保障法第22條規定處理，但第22條是
主管機關應會同戶政、移民主管機關協助未辦理戶籍登記、無國籍或未取得居留、定居許可之兒童、少年依法辦理有關戶籍登記、歸化、居留或定居等相關事項。
前項兒童、少年於戶籍登記完成前或未取得居留、定居許可前，其社會福利服務、醫療照顧、就學權益等事項，應依法予以保障。
這項規定有兩點必須重視。其一，政府相關單位要協助移工及其在臺所生子女辦理戶籍或居留登記；其二，未取得國籍或居留登記前，這些無國籍兒少的福利服務、醫療照顧及就學權益，「應依法予以保障」。然而問題是，這兩點放在移工的處境脈絡下，非常的不切實際!首先，相關機關要協助移工辦理登記的提法，在藍領移工身上幾乎注定無作用，因為合法移工自然會有仲介或雇主為其辦理居留的登記，只有那些已來臺但「逃逸」之移工才會有這方面問題，而那些已失去合法身分的逃逸移工，躲避政府機關都來不及，如何期待他們會挺身而出，請求這些單位來協助辦理相關登記呢?
其二，此處所謂「應依法予以保障」，究竟是依何法?在衛福部回覆人權諮詢委員會的說法是:「非本國籍兒少只要取得居留權，即可依全民健康保險法第9條規定，於取得居留證6個月後，取得健保身分享有與國民同等的醫療資源」，然而僅僅是取得居留權，對這些特殊處境的兒少就是極其艱難的一步，因為光是要確定其生母行方不明這件事，所花費的搜尋時間動輒數月以上，若幸運搜尋完畢確定行方不明，接下來進行居留登記，之後還要再等6個月來能享有全民健保所提供的醫療照護保障，而這段協尋、等待期及辦理登記時間，至少一年以上，換言之，這些甫出生的無國籍兒少的醫療照護，將面臨至少一年的空窗期。雖然衛福部同時也表示，兒少未取得健保身分前須自費部分，也適用《弱勢兒童及少年生活扶助與托育及醫療費用補助辦法》第10條規定，獲得原應自行負擔之住院費及住院期間看護費用。然而這項看似德政美意，放在移工處境下，也是困難重重，因為藍領移工原屬資訊及社會關係網絡的弱勢族群，因此第一個困難是，他們是否知道有這個補助辦法?第二個困難是，即使知道這項政策了，但該補助也僅限於自費部分的住院費及看護費，若是一般非嚴重到要住院及照護的疾病，則每次就診仍要自費，這對經濟弱勢的移工可能仍構成不小的經濟負擔，從而拖延甚至放棄就醫，如此一來，後果不堪設想。第三個困難是，特別對於逃逸移工而言，要跟相關醫療照護單位接觸並取得醫療照顧服務這件事，對於已逃逸之非法移工而言，走出藏身隱匿之處，跟相關單位求助的舉動，就得冒著被盤查且被發現逃逸身分的風險，我們如何期待他們知道且願意善用這項社會福利服務呢?
總之，行政部門對於現行無國籍兒少人權問題的處理上，已有些進展，但前文很清楚說明，此進展仍只是這些兒少人權保障的一小步而已!雖然目前居留時程上已放寬，但入籍問題目前看來仍渺茫，這表示，在身分未明的漫長空窗期間，這些孩子的就學、就業、醫療照護及社會福利權益保障勢必落空，這樣的結果，與CRC的精神嚴重背道而馳，期待我國在政策思惟上，能有更大的突破，過去移工所產之兒少，其權益往往繫於與其生父母之國籍、婚姻狀態及其身分合法與否，此種思維能否改變，從而以孩子最佳利益的角度出發，只要是出生在臺灣這塊土地上，所有的孩子都應得到基本人權的保障!
1.這九大核心人權公約分別是:《消除一切形式種族歧視國際公約》(1965年)、《經濟、社會和文化權利國際公約》(1966年)、《公民權利和政治權利國際公約》(1966年)、《消除對婦女一切形式歧視公約》(1979年)、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(1984年)、《兒童權利公約》(1989年)、《保護所有遷徙工人及其家庭成員權利國際公約》(1990年)、《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》(2006年)、《身心障礙者權利公約》中(2006年)。
2.根據衛生福利部的官方網頁，推動兒童權利公約大事紀上的資料清楚條列了臺灣從2014年由民間組織開始推動兒童權利的足跡。在2017年5月17日總統公布《兒童權利公約》的前一年，此事進展相當迅速，重要的歷程包括2016年4月22日立法院審查通過我國擬加入聯合國《兒童權利公約》條約案，同年5月16日 總統簽署《兒童權利公約》加入書，當年年底11月9日 行政院核定兒童權利公約首次國家報告。雖然總統簽署了該公約的加入書，但是否能順利地存放該加入書於聯合國秘書長處，不得而知。但這無礙於我國願意主動遵行國際人權公約的行動。
3.近期政府以就業安定基金來支應移工所生子女的安置費用的這個措施，在國內引起一些爭議，反對者以我們的寶寶都沒這樣的待遇來表達對此政策的不滿。此議論恰巧凸顯國人對於聯合國的兒童權利公約的不了解。臺灣社會一直以來對於藍領外籍移工一直是以「非我族類」歧視之、鄙視之，而忘了這群勞動族群在過去25年來對臺灣的產業發展及家庭照顧所付出的重大貢獻。關於這部分的論述已有不少文章書籍，本文限於篇幅，即不再此贅述。
4. 此處使用[逃逸移工]這個詞彙，絕無帶有意圖譴責的意思，而是以一般國人習用的方式來方便行文，絕無意要冒犯這些為了尊嚴、為了生存、反剝削、反壓迫而逃的移工。
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