文／葉肅科（國立金門大學社會工作學系副教授）
一、前言
1966年，聯合國通過人權「兩公約」 。1967年，臺灣雖曾參與簽署，但後來因失去聯合國代表權而迄未完成批准程序。其後，聯合國即以「兩公約」與「世界人權宣言」為基礎，陸續制定了三個國際人權公約 。目前，臺灣已有四個重要國際人權公約施行法︰2009年通過的「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」、2011年的「消除對婦女一切形式歧視國際公約施行法」、2014年的「兒童權利公約施行法」，以及2014年的「身心障礙者權利公約施行法」。
在這四個重要國際人權公約之中，「消除對婦女一切形式歧視國際公約」(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, 簡稱CEDAW)是作為婦女人權的一個典範，而「消除對婦女一切形式歧視國際公約施行法」則是保障與落實婦女權益的關鍵。近年來，社會關注的某些重要議題，例如：國籍權保障、性別暴力防治、未成年懷孕，以及婚姻與家庭關係中的經濟權益等，均陸續的被提出、討論、檢視與調整(衛生福利部社區發展雜誌社，2017: 2)。
根據內政部移民署(2017)的最新統計資料顯示：自1987年1月至2017年7月底，臺閩地區外籍與大陸(含港澳)配偶人數按證件分總計525,723人。其中，外籍配偶174,329人，占33.16%，大陸配偶351,394人，占66.84%；新移民男性42,268人，占8.04%，新移民女性483,455人，占91.96%。相對於臺灣一般婦女生兒育女人數的減少，新移民女性則生育了人數愈來愈多的「新臺灣之子」。1988年，新移民女性所生子女數僅占全國新生兒的5.39%。到了2005年年底，比例大幅攀升到12.88%。換言之，2005年出生的每一百名新生兒當中，即有約13名為新移民女性所生子女(葉肅科，2004b: 34)。
從婚姻移民的角度來看，新移民女性人權問題與家庭政策議題所以成為社會大眾、國內學者與政府福利政策關注的焦點，主要與五種因素密切相關(葉肅科，2006: 3-10)：(一)新移民女性人數增加：隨著外籍與大陸配偶、「新臺灣之子」人數的快速增加，也讓移民政策與社會福利政策規劃者不得不從漠視轉為重視。(二)引起社會普遍關注：近年來，大眾傳播媒體對新移民女性的密集報導，的確引發社會大眾的普遍關心、國內學者的研究興趣，以及政府政策的相對重視。(三)社會問題造成可能影響：社會問題的產生不僅可能影響個人，也可能對某個團體或整體社會帶來影響。(四)需要社會採取集體行動：面對移民政策與福利政策規劃的挑戰，我們已意識到：需要社會採取集體行動，特別是研擬出適切支持新移民女性生活適應與社會融合的友善家庭政策。(五)CEDAW公約發揮檢視與調整功能：隨著CEDAW公約的簽署與施行法的國內法化，它不僅對新移民女性人權保障與落實發揮檢視之作用，也促使與新移民女性相關的法令規章與服務措施進一步的調整。
本文的目的在探討：CEDAW公約之後，臺灣新移民女性人權保障該如何進一步落實？首先，我們審視CEDAW公約的目標、核心價值與概念，並說明臺灣CEDAW公約施行法國內法化的重要意義。其次，我們探討新移民女性人權的問題與需求。最後，我們則將關注焦點擺在落實與保障新移民女性人權可能面臨的挑戰，期望透過適切的檢討與建議能進一步改善或調整新移民女性人權保障的制度環境。
二、CEDAW公約之後：婦女人權典範的誕生
1981年，CEDAW公約 正式生效。該公約基於聯合國基本目標，重申對於基本人權、人身尊嚴與價值，以及對男女權利平等之信念(楊錦青，2017: 13)。其內容清楚的闡明：無論男女都可平等的享有一切經濟、社會、文化、公民與政治權利，締約國不僅應採取立法與一切適當措施，消除對婦女之歧視，也要確保男女在教育、就業、保健、家庭、政治、法律、社會與經濟等各方面享有平等權利。因此，CEDAW公約的第1條即開宗明義的對所謂的「對婦女歧視」做出普世通用的定義 。
CEDAW公約的核心價值在於：消除對婦女的歧視，要求締約國採取立法與一切適當措施，從制度層面上消除對婦女歧視的相關政策 (黃碧霞、吳昀、張翊群，2017: 4-5)。要言之，CEDAW公約的三個核心概念是：(一)禁止歧視：清楚界定歧視的定義，只要涉及性別區隔或性別排除，而讓婦女無法享有完整的人權，即構成所謂的歧視；(二)實質平等：它要落實的是實質平等，而非單純的法律形式平等，實質平等包括：提供與取得機會之平等，以及結果之平等；(三)國家義務：強調政府要承擔所有消除歧視與保障婦女人權的責任，因此，在法律上，政府不僅需要求實質平等，在資源分配上，也必須以性別平等為目標。
2010年5月18日，為了提升我國婦女人權標準，並使CEDAW公約具有國內法之效力，行政院乃函送「消除對婦女一切形式歧視國際公約施行法」草案；2011年5月20日，立法院三讀通過；同年6月8日，總統公布該施行法；從2012年元旦起，公約施行法開始實施。CEDAW公約施行法要求：各級政府機關需採取立法或行政策施，以消除性別歧視與積極促進性別平等；各級政府在行使職權時，也應符合公約的性別人權保障之規定 。更重要的是：為了符合CEDAW公約之規定，CEDAW公約施行法也強調：在施行法施行3年內，各級政府機關應完成法令制定、修正或廢止，以及行政措施之改進；於該法執行5年內，則需完成其他相關法規之制定、修正或廢止，以及行政措施之改進(陳芬苓，2017: 26-27；黃碧霞、吳昀、張翊群，2017: 4；楊錦青，2017: 11)。
三、新移民女性人權之檢視：問題與需求
前面提到：CEDAW公約的目標在讓婦女享有完整的人權，因此，它堪稱「婦女權利法典」。事實上，CEDAW公約不僅完整涵蓋婦女的各項人權，直接從女性需求的觀點出發，也清楚界定女性基本人權的內涵，並給予完整的保障。正因為如此，它往往是各國用以檢視其婦女人權保障執行情形的最佳指標(杜瑛秋、李心祺，2017: 32；楊錦青，2017: 14)。在此，我們可從CEDAW公約的人權觀點檢視臺灣新移民女性所面臨的主要問題與生活需求 (葉肅科，2004a: 140-142, 2004b: 41-42, 2006: 30-34)：
若是綜合近年來國內學者的文獻與研究，則可發現新移民女性所面臨的主要問題有：(一)生活適應困難；(二)價值觀點差異；(三)語言溝通障礙；(四)親職教育問題；(五)家庭暴力傷害；以及(六)社會歧視污名。同樣的，如果綜合國內學者的文獻與研究，也可歸納出新移民女性的生活需求包括：(一)醫療保健需要；(二)居留權之取得；(三)就業工作機會；(四)社會參與活動；(五)語言學習環境；以及(六)協助子女教養。
從個人行動與社會結構的角度來看，新移民女性人權問題與生活需求係受到四個因素的影響：全球資本主義婚姻不對稱、新移民女性個人能力、國家角色政策制定，以及社會環境生活經驗 。就宏觀的國內外環境或制度結構因素來考量，新移民女性人權問題與生活需求出現的主要根源在於：(一)母國社會支持網絡的斷裂；(二)社會歧視與污名化之影響；(三)政治意識形態的政策扭曲；(四)缺乏多元文化社會的素養；(五)社會資本建構的能力不足；以及(六)邁向社會融合的障礙重重。
四、新移民人權之挑戰：檢討與建議
為了協助新移民在臺生活適應，內政部移民署推動各項移民輔導措施。譬如說，2015年函頒「新住民生活適應輔導補助要點」，推動新移民生活適應輔導工作；2016年，修訂「新住民照顧服務措施」依據生活適應輔導、醫療生育保健、保障就業權益、提昇教育文化、協助子女教養、人身安全保護、健全法令制度，以及落實觀念宣導等8大重點工作，訂定具體措施，分由中央與地方政府負責辦理(內政部統計處，2017: 1)。話雖如此，但是，如果移民政策與相關生活輔導措施與服務方案要發揮最大效用，即需有系統、有組織的提供新移民女性及其家庭某些條件(葉肅科，2004b: 42-43)：(一)安全的生活環境；(二)展現才能的機會；(三)社會支持的網絡；(四)道德與經濟支持；(五)生活的自主性；以及(六)對未來抱持希望。
當前，面對新移民女性及其家庭的主要問題與生活需求，最迫切且應慎重考量的具體措施與政策建議包括(黃源協、蕭文高，2016: 292-293；葉肅科，2004a:142-144 , 2006: 142-146)：
(一)去除社會歧視與負面標籤效應：無論是「外籍新娘」、「外籍配偶」的「外籍」，或「大陸新娘」、「大陸配偶」的「大陸」二字，多少都標誌新移民女性的「異類」地位。因此，政府政策至少應設法去除社會歧視新移民女性及其家庭，進而合理且友善的對待他們。
(二)國籍權、居留權與工作權之保障：CEDAW公約第9條規定：各國應給予婦女與男性有取得、改變或保留國籍的同等權利；在與外國人結婚或於婚姻存續期間，丈夫改變國籍都不必然改變妻子之國籍，使其成為無國籍人或將丈夫的國籍強加於她。現在，外籍配偶與臺灣男性結婚後，即可獲得在臺居留，3年後可取得國民身分證(具有工作權)，但大陸配偶卻要6年後才能取得國民身分證。未來，政府政策應有積極作為，除合理限制婚姻移民人數與時間外，也應兼顧新移民女性基本人權的「平等權利」，避免因為政治意識形態扭曲而出現社會歧視政策。
(三)可採行積極的輔導措施或服務方案：為了促進新移民女性及其家庭的生活適應能力，以預防可能衍生的個人、家庭或社會問題之產生，政府可採行積極的輔導措施或服務方案。它們包括：新移民女性教育與生活適應輔導方案、新移民子女輔導方案，以及新移民支持與服務方案等。
(四)積極協助新移民女性社會資本建構：對於許多新移民女性來說，所謂的社會生活機會幾乎等於家庭生活範圍。因此，當她們婚姻不順、生活適應不良與子女教養等出問題時，往往難以獲得適時與適切的協助。基於社會資本建構、社會融合促進與社會排除對抗之理念，未來的移民政策與相關服務措施尤其應針對不同社會排除特性與社會資本類型家庭之主要問題與生活需求，積極規劃一套完整的新移民女性社會融合政策。
(五)強化各社區的親職教育介入與實施：為協助新移民女性及其子女能更好的適應臺灣社會生活，強化各社區的親職教育介入與實施是必要的。然而，親職教育的介入需掌握正確方向，避免一意孤行或變成強勢文化的宰制者。政策措施或服務方案應把握的重點包括：1.給予新移民女性及其家庭「培力」或「充權」(empowerment)的自我成長機會，真正瞭解與尊重新移民女性家庭的親職需求；2.教育專業人員瞭解新移民女性教養子女的實際需求，並主動提供家庭訪視與服務機會；3.加強各社區的資源整合，避免不必要的重複或浪費；4.加強親職教育宣導，鼓勵新移民女性家人，尤其是她的先生，參與親職教育之實施。
(六)營造一個全民多元文化教育的社會：許多新移民女性面臨的問題係源於臺灣社會的偏見、歧視，甚至監控。因此，從政府到民間均需要加強對新移民女性的認識，並培養多元文化的基本素養。更根本的做法是：在國民教育中，應適度編列多元文化課程與培訓相關專業教師，教導下一代如何尊重與學習不同族群的文化內涵。未來，應基於對新移民女性及其家庭的關懷，透過社會政策評估與規劃，藉由共同參與和社會認同之實踐，接納文化差異、分享文化多元，進而形塑一個新的、族群融合的社會。
五、小結
當人權議題成為普世價值與規範後，臺灣也愈來愈難置身於聯合國的各項國際公約之外。反之，它不僅讓國際公約具有國內法律之效力，也透過施行法之落實而持續建構我國的人權制度。顯然的，CEDAW公約所揭示的相關規定都是國際的重要婦女人權保障規範。為了提升臺灣的人權標準、重新融入國際婦女權益保障體系，以及拓展國際社會的交流與合作，各級政府機關均有必要確實遵循公約之規定。換言之，CEDAW公約已然規範我國現行各種行政作為，包括：法令規章與行政措施。未來，臺灣應在CEDAW公約與CEDAW公約施行法的指導之下，進行整體性與全方位的人權檢視與調整。唯有透過婦女人權保障，尤其是新移民女性人權保障之檢視與調整，方能提升我國人權保障之層次。
如果移民政策與相關服務方案要能對新移民女性及其家庭生活，尤其是社區生活有經濟需求與社會問題的家庭，具有正面的影響，那麼，這些需求必須被滿足。否則，移民政策與相關服務方案就不可能成為一種有生命力的社會介入形式。同樣的，倘若社區參與活動與社會資源運用是社會融合過程所牽涉的重要關鍵，那麼，這些與新移民女性及其家庭生活相關的機會就應融入新移民女性及其家庭生活照顧輔導措施中。未來，臺灣必須迎接融合社會的挑戰。社會資本建構與社會凝聚力再現不僅是新移民女性促進社會融合的動力，也是政府與民間社會的共同責任。新移民女性人權的保障，即在達成以新移民女性及其家庭為服務對象的社會融合促進目的。它不僅可協助新移民女性及其家庭有尊嚴的在臺灣社會生存，間接預防相關社會問題之產生，也能肩負縮短文化差距、加速新移民女性及其家庭融合於臺灣社會的使命。
參考文獻
內政部統計處，(2017)，〈105年移民照顧輔導成果〉，《內政統計通報》，http://sowf.moi.gov.tw/stat/week/week10609.pdf，搜尋時間：1060821。
中華民國內政部移民署，(2017)，〈外籍配偶人數與大陸(含港澳)配偶人數按證件分〉，《內政統計月報》，http://www.immigration.gov.tw/ct.asp?xItem=1334306&ctNode=29699&mp=1，搜尋時間：1060821。
杜瑛秋、李心祺，(2017)，〈從CEDAW檢視親密關係受暴婦女需求與服務〉，《社區發展》，第157期，頁32-41。
陳芬苓，(2017)，〈CEDAW對臺灣性別政策的影響〉，《社區發展》，第157期，頁25-31。
黃源協、蕭文高，(2016)，《社會政策與社會立法》(三版)，臺北：雙葉書廊有限公司，頁281-324。
黃碧霞、吳昀、張翊群，(2017)，〈消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利〉，《社區發展》，第157期，頁4-10。
楊錦青，(2017)，〈「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響〉，《社區發展》，第157期，頁11-24。
葉肅科，(2004a)，〈外籍配偶家庭：社會資本與社會凝聚力初探〉，《社區發展》，第105期，頁133-149。
葉肅科，(2004b)，〈新移民女性人權問題：社會資本/融合觀點〉，《應用倫理研究通訊》，第39期，頁33-45。
葉肅科，(2006)，《外籍與大陸配偶家庭問題與政策：社會資本/融合觀點》，臺北：學富文化事業有限公司。
衛生福利部社區發展雜誌社，(2017)，〈人權大步走：聯合國權利公約的實踐〉，《社區發展》，第157期，頁1-3。 |