文／劉書彬（東吳大學政治學系教授）
一、難民問題與難民定義
2015年8月起，在中東北非難民潮湧向歐洲的高峰期間，每日約有三、四千人橫渡地中海航向希臘、義大利，致使地中海船難頻仍。其中一敘利亞男童伏屍在土耳其度假海灘事件，和數百萬難民入境歐洲後，數名尋求庇護者參與11月的巴黎恐攻事件、以及2015年底跨年夜在德國科隆發生大規模難民性侵女性事件，都讓世人再度看到難民問題的嚴重性。其相關問題包括: 如何避免難民產生、難民人權的保障、以及難民在接受國停留期間引發的社會融合和犯罪問題等。在難民來源國問題解決曠日費時下，迫在眉睫的難民權益保障問題更顯重要，可避免其因社會不滿，轉而犯罪或引發社會衝突，所以值得世人重視。
世界上只要有戰爭、各式各樣的嚴重衝突如:族群與宗教、政治意識形態對立、乃至於嚴重自然災害出現，就會有難民產生。二次世界大戰和戰後形成的美蘇東西對峙，促成聯合國於1948年12月10日通過「世界人權宣言」，宣言中確認人人享有基本權利和自由，並且受國家與國際社會保障。該宣言14條明訂: 「人人有權在其他國家尋求和享受庇護以避免迫害」，被視為是對難民保障的依據。聯合國考慮到庇護權，會對某些國家造成過重負擔和難民問題的國際性和人道性質，因此於1951年通過處理難民問題的「關於難民地位公約」（Convention relating to the Status of Refugees，簡稱「難民公約」）。該公約除了定義難民一般性內容，也規定了難民的基本權利和難民待遇的基本標準；要藉由國際規範和國際合作，努力不讓難民問題成為國家之間緊張的根源；並設立「聯合國難民高專署」(United Nations High Commission for Refugees, UNHCR)，負責難民協助業務。
何謂國際人權公約下認定的「難民」(Refuges)呢? 難民公約第1條首先揭櫫「難民」的定義是:「某人由於1951年1月1日以前發生的事情，具有正當理由且因畏懼基於種族、宗教、國籍、或屬於某特定團體，或具有某種政治見解的原因受到迫害，而居留在其本國之外，並且由於此畏懼，不能或不願接受其本國保護的任何人」。1967年聯合國通過「關於難民議定書」（Protocol relating to the Status of Refugees, 簡稱「難民議定書」），放寬了難民資格的認定，取消了1951 年前發生時間和地域上的限制。根據前述國際條約的「難民」定義，難民公約要保護的對象應是被政治迫害的「政治難民」，不包含因為天災、戰爭或其他經濟因素的「經濟難民」。但近年來人道精神與人權意識高漲，因遭受內戰而形成的新類型難民 也受到越來越多國家接納；不過單純因追求較好經濟生活的經濟難民，則不被接受。
難民公約中所保障的難民權利，最重要的是難民身分權的取得與確定。難民的處境就如漢娜·鄂蘭(Hannah Arendt)：「難民一旦離開他們的家園，他們將一直無家可歸;一旦離開他們的國家，他們將變得沒有國籍;一旦已經被剝奪人權，他們將失去任何權利，只能是地球上的浮渣」。難民進入他國尋求庇護，除了缺乏正式公民身份，也不是該國因工作所需、或是因依親、旅遊等理由而被邀請進入的外國人。所以若接受國未訂立相關的難民庇護法規，則難民常被視為非法入境者，或不受歡迎之人。為此透過跨越國界的國際條約來規範各國政府對難民的權利和保障，並明訂難民基本權利，彰顯人人平等的不歧視原則，更顯重要。大多數國家基於國家安全與人道的理由，也多將該國際條約內國法化，加以落實(吳敏貞，2008: 24)。截至2016年7月7日難民公約的成員國共有145國[1]，而難民議定書的成員國則有146國[2]。
二、國際難民保護的基本原則
在聯合國憲章、世界人權宣言、關於無國籍人地位的公約(1954)、減少無國籍狀態公約(1961)、公民與政治權利國際公約(1966)、經濟社會與文化權利國際公約(1966)、聯合國領土庇護宣言(1967)和「禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約」(1984)，以及前述兩項重要的國際難民條約基礎上，形成了四項重要保護難民的基本原則，分述如下:
1. 人道庇護原則: 公民與政治權利公約第15條規定:「不承認外國人得任意進入締約國的領土或在境內居住，締約國有權得以決定誰可以入境，但是在涉及不歧視、禁止非人道處理等情況下，外國人可以享有入境、甚至居住的權利保障」，此即是基於人道主義和普世基本人權主張，而承認難民入境地位的依據。因此一名難民若進入締約國之國土，締約國原則上應給予庇護（asylum）。
2. 「禁止驅逐出境或遣返原則」(prohibition of expulsion or return): 難民公約第33條第1項明訂: 「任何國家不應因各種族、宗教、國籍，或因參加某一團體，及具有某種政治見解，而將難民放逐或遣返到他的生命或自由會受到威脅的領土邊境」。顯示這是重要原則，然該原則在締約的接受國若因國家安全或公共秩序受危害的情況下，則此原則將不適用(難民公約第32條、33條第2項)。
3.平等保障原則: 平等原則是所有國際人權公約的基本原則。公民與政治權利公約第2條第1項：「每一締約國承擔尊重並保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別」。由此可知，締約國應對其轄內所有人民，包括外國人、難民，給予公約中所保障的權利。然畢竟難民不同於本國國民，所以難民公約中所指涉的平等原則實踐標準，是以對外國人權利保障為基準。
4.國際合作原則: 配合「禁止驅逐出境或遣返原則」的實施，面對非單一國家能解決的難民問題，就必須結合國際合作，要求各國在難民的接納、安置、援助與保護，以及難民費用分攤和防止難民形成議題上聯手，共同解決(難民公約第35條 & 吳敏貞，2008: 31-32)。
三、難民基本權利
在前述國際難民權利相關條約和基本原則的運作基礎上，難民公約對難民的法律地位定位精準，將難民視為一般的外國人，各國應依照屬地原則，給予難民和境內一般外國人的相同待遇(侯世傑、梁鎧麟，2013: 13）。其基本權利包括以下幾點:
1.不因非法入境受刑罰之權
根據難民公約第31條:一旦難民非法入境停留下來，若該人俱備回國將受到威嚇與危險，則該締約國將不得因其未經許可進入或逗留於該國領土，而加以刑罰。
2.生存權
這是人類所有權利的根本。因此在確認難民資格的等待期間，締約的接受國應該給予難民一切必要的便利，包括人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務(難民公約第20、21、24條)。
3.遷徙自由權
各國對合法在領土內居留的難民，應給予選擇其居住地和在其領土內自由 行動的權利；並發給旅行證件，以使其可憑證件在該領土以外通行(難民公約25-28條)。
4.工作權與財產權
合法居留的難民具有從事工作以換取工資、以及自營工作的權利；並在持主管機關所承認的文憑條件，且其願意從事的自由職業下，給予其和同樣條件的外國人一樣的最惠國待遇(難民公約第17、18、19條)。在合法情況下，給予難民取得動產或不動產的權利時，不得低於給境內外國人的待遇(難民公約第13條)。准許難民將其攜入該國領土內的資產，移轉到難民為重新定居目的且已被准許入境的另一國家(難民公約第30條)裡。
5.宗教自由與結社權
締約國給予難民和其子女享有宗教儀式的自由(難民公約第4條)；同時給予難民參與和組織非政治和非營利性社團或同業公會的權利(難民公約第15條)。
6.公共受教權
締約國應給予難民等同於本國國民接受初等教育的同樣權利；在初等教育領域之外，並應盡量給予不低於外國人待遇的優惠條件(難民公約第22條)。
7. 公共救濟援助與司法救濟權
合法居住的難民享有公共救濟援助之權(難民公約第23條)；難民也有權自由向其經常居住的締約國內的法院申請訴訟，該救濟的措施包括:訴訟救助和免除訴訟擔保費用(難民公約第16條)。
8.入籍權
締約國應盡可能提供便利的程序，盡力加速難民的入籍與同化。
四、結論
檢視前述難民公約涵括的難民權利內容可知: 目前的難民地位與權利保障的國際條約制度已相當完備，其目標幾乎和保障締約國境內的外國人待遇無異。以三大基本權利類別而言，相關難民條約已納入防禦權(如: 人身自由、生命權、財產權、工作權、居住、遷徙權)、和請求受益權(如: 受教權、社會福利、司法救濟、社會補助)的重要權利；最大的差異就在於尚無公民參政權，因行使公民參政權的前提是國民須具備公民身分。不過難民公約已經納入「入籍權」，一個合法居留的難民，一旦取得國籍成為締約國國民，假以時日定能具備公民權。不過即使法制規範完整，實然面上，難民權利保障卻往往受限於難民數目規模與結構、接受國的政經情勢與財務狀況、庇護申請程序繁簡、國際恐怖活動猖獗等因素的影響，造成即使是締約國也無法無限制地接納所有難民的窘境。2016年以來，馬其頓、克羅埃西亞、匈牙利、奧地利等國關閉邊界阻礙從希臘進入的難民繼續前往其他歐盟國家、許多歐盟國家開始進行邊界管制，乃至於英國因質疑難民庇護權限被歐盟剝奪，而於2016年6月23日舉行脫歐公投，脫歐選項並獲得多數英國公民支持，而對歐盟的發展造成嚴重衝擊。以上種種都說明:難民公約對難民權利提出的種種保障，僅是難民問題發生後國際間亡羊補牢的解決方式，並非最佳保障難民權利的方案。根治難民問題並保障難民權利的方法，應該是防範未然，預防國家走上失敗國家(failed state)[3]之路，或儘早調停協助內戰國家結束內戰，避免難民產生，才不會有機會發生難民出走外溢至國際社會情事。
參考文獻:
吳敏貞(2008)。論聯合國難民署對難民的保護，復旦大學國際關係與公共事務學院碩士論文。
侯世傑、梁鎧麟（2013）。國際難民保護制度之初探。台北：T&D 飛訊。165期: 13。
[1] Status of Convention relating to the Status of Refugees (at 2016/7/7) in https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=V-2&chapter=5&Temp=mtdsg2&clang=_en, latest updated 2016/7/7.
[2] Protocol relating to the Status of Refugees (at 2016/7/7) in: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=V-5&chapter=5&clang=_en, latest updated 2016/7/7.
[3] 失敗國家是指2005年起，名列美國和平基金會(The Fund for Peace )透過「外交政策」(Foreign Policy)期刊每年發佈失敗國家指標時，屬於最高等級「警戒」之國家。該指標包括: 社會、經濟與政治三大類指標。一個失敗國家常見的指標包括: 一個國家的中央政府非常軟弱或無力，不能實際控制其大部分的領土、不能提供公共服務、國家存在廣泛的腐敗和犯罪、難民和非自願流動人口、急劇的經濟衰退等。 |