文／廖福特(英國牛津大學法學博士；中央研究院法律學研究所研究員)
壹、前言
「公民及政治權利國際公約」（International Covenant on Civil and Political Rights）1 與「經濟、社會及文化權利國際公約」（International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights）2， 建立四種監督模式，包括審查國家報告、審理國家訴訟、審理個人申訴、進行詢問程序。本文討論兩公約所建立之後續追蹤程序(follow-up procedure)，先就此四種監督模式討論之，並進而論述台灣將兩公約國內法化之後，亦應思考是否建立後續追蹤程序。
貳、兩公約後續追蹤程序
一、國家訴訟
首先，有關國家訴訟，「公民與政治權國際公約」第41條及「經濟社會文化權利國際公約任擇議定書」(Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)第10條分別規定締約國得隨時聲明承認人權事務委員會(Human Rights Committee)與經濟社會及文化權委員會(Committee of Economic, Social and Cultural Rights)有權接受及審議一締約國指控另一締約國不履行在本公約下的義務的通知。不過實質上人權事務委員會及經濟社會及文化權委員會至今從來沒有審理過任何國家訴訟案件。因此這兩個委員會也不需要建立後續追蹤制度。
二、國家報告
其次，在審查國家報告部分，人權事務委員會審查國家報告之後會發表結論性意見，而人權事務委員會於2001年啟動結論性意見後續追蹤程序，人權事務委員會設立了「特別報告員」(special rapporteur)，以協助監督個別決定之實踐。3 人權事務委員會基於兩項準則採納後續追蹤程序之建議，第一是能夠在通過之後一年內予以落實；第二是所涉情況程度嚴重或是緊急，需要立即關注，而需要立即關注的原因可能是如不進行干預會嚴重阻礙公約的落實；如不進行干預會威脅到人員的生命或安全；或是問題長期懸而未決而締約國又一直未予處理。而被列入後續追蹤程序的議題至少兩項，至多四項。當事國對選定的建議有一年的答覆時間。人權事務委員會對對當事國之答覆或行動的評估基準分為四個等級及八個結果：第一個等級是對答覆/行動滿意，包括A表示對答覆基本滿意或部分滿意；B1表示當事國已採取實質行動，但需提供補充資料；B2表示當事國已採取初步行動，但需提供補充資料並採取措施。第二個等級是對答覆/行動不滿意，包括C1表示已收到答覆，但採取的行動未落實建議；C2表示已收到答覆，但答覆與建議無關。第三個等級是未與委員會合作，包括D1表示截止日期前未收到答覆，或未就報告中的具體問題作出答覆；D2表示經(多次)提醒仍未作出答覆。第四個等級是所採取的措施與委員會的建議相悖，包括E表示答覆顯示所採取的措施與委員會的建議相悖。4 後續追蹤程序在三種情況下可予以終止，第一是人權事務委員會認為當事國的答覆令人滿意；第二是對於當事國問題清單應予以通過的日期離特別報告員後續追蹤程序進度報告通過之日不到六個月；第三是當事國下次定期報告的截止日期離特別報告員後續追蹤程序進度報告通過之日不到六個月。在後兩種情形，當事國未答覆的後續追蹤問題就會列入下次審查國家報告之問題清單中。5
經濟社會及文化權委員會也在1999年建立審查國家報告之後續追蹤程序，除了要求當事國必須在下次國家報告回覆其對委員會結論性意見所採取之措施之外，經濟社會及文化權委員會得在其結論性意見中針對特定議題，要求當事國在下次國家報告之前，就必須提供進一步之資訊或是統計資料，經濟社會及文化權委員會亦得其結論性意見中針對特定急迫議題，要求當事國在下次國家報告之前，就必須提出回應作法。如果當事國沒有提出前述兩項資訊或是作法之資訊，經濟社會及文化權委員會得以持續追蹤，甚至如果經濟社會及文化權委員會認為當事國未適切實踐，亦得要求當事國必須接受經濟社會及文化權委員會派遣一位或兩位委員至當事國進行實地訪視。
三、個人申訴
再者，有關審理個人申訴，在「公民及政治權利國際公約」部分，人權事務委員會議事規則第101條規定，人權事務委員會應指定一名特別報告員，負責就委員會對於個人申訴通過的意見採取後續追蹤，以瞭解當事國為落實委員會的意見所採取的措施。同時特別報告員可視適當履行後續追蹤程序的需要而進行聯繫及採取行動。特別報告員應視需要提出委員會應採取的進一步行動的建議。同時議事規則第103條也規定，原則上各方就後續追蹤程序所提出之資料及委員會對於後續追蹤程序所做之決定，都不應列為機密。而在「經濟、社會及文化權利國際公約」部分，「經濟社會文化權利國際公約任擇議定書」第9條直接規定，當事國必須在六個月內以書面回應委員會之意見，並說明其已採用之措施。同時在未來之國家報告中說明其後之作為。而經濟社會及文化權委員會有關「經濟社會文化權利國際公約任擇議定書」之議事規則6 第18條也規定，應設置一位特別報告員或是一個工作小組，以後續追蹤委員會之意見。議事規則第19條亦確認，原則上各方就後續追蹤程序所提出之資料及委員會對於後續追蹤程序所做之決定，都不應列為機密。
四、詢問程序
第四，有關詢問程序，比較特別的是「經濟社會文化權利國際公約任擇議定書」第11條亦建立詢問程序(inquiry procedure)，所謂詢問程序，乃是指如果經濟社會及文化權委員會收到可靠之消息顯示在締約國中有嚴重或是集體性之違反經濟社會文化權利時所進行之程序，經濟社會及文化權委員會得邀請(invite)該當事國合作以檢視此訊息，並提出其對此訊息之觀察意見。「經濟社會文化權利國際公約任擇議定書」第12條明文規定，經濟社會及文化權委員會得於其做成詢問程序之決定之後六個月邀請當事國告知其所採取措施之內容，同時經濟社會及文化權委員會亦得要求當事國將其所採取之措施列入之後之定期國家報告中。
參、台灣情況
一、國家訴訟、個人申訴、詢問程序
對於上述四種監督模式而言，如上所述實質上人權事務委員會及經濟社會及文化權委員會至今從來沒有審理過任何國家訴訟案件，當然也不需要建立後續追蹤制度，同時對於台灣而言，很可惜地我們亦無法加入國家訴訟制度，因此基於國際上沒有建立國家訴訟之後續追蹤程序及台灣無法加入之雙重原因，我們暫時無須討論是否需要針對國家訴訟在台灣建立後續追蹤程序。
對於審理個人申訴而言，個人申訴分別由「經濟社會文化權利國際公約任擇議定書」及「公民與政治權國際公約任擇議定書」所建立，而且兩公約已建立對於個案之後續追蹤程序。不過對於台灣而言，形式上我國尚未批准這兩個任擇議定書，實質上因為台灣並非聯合國會員國，就國際法而言，要完整批准或加入這兩個任擇議定書目前為止非常困難，同時個人申訴制度並不是我們自己將其國內法化之後即可建立的，其亦牽涉國際制度之接受，因而暫時亦難以達成，因而亦難以建立後續追蹤程序。
而詢問程序，則是由經濟社會及文化權委員會在可能有嚴重或是集體性之違反經濟社會文化權利時，主動提起之程序。對於台灣而言，也是難以加入之程序，因而暫時亦難以建立後續追蹤程序。
二、建立台灣的國家報告後續追蹤程序
因而最需要討論的是應否在台灣建立對於審查國家報告之後續追蹤程序。立法院於2009年3月31日批准兩公約，並於同日通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，本法於2009年12月10日生效。台灣政府於2012年4月針對兩公約提出國家報告，並邀請國際獨立專家進行審查，於2013年3月提出「對中華民國(臺灣)政府落實國際人權公約初次報告之審查國際獨立專家通過的結論性意見與建議」，其中第81點的標題是「後續行動」(follow-up)，其內容為：「專家對中華民國(臺灣)政府審查其對於堅守普世人權標準之承諾的舉動表示高度讚賞。所採用的程序有其獨特性和創造性。大部份是由於政府代表、專家和民間社會的積極參與，使它已取得了正面的成果。專家強烈鼓勵延續此程序並建議採取後續追蹤的審查。」而其所稱之「建議採取後續追蹤的審查」(recommend that a follow-up review be undertaken)究竟所指為何並非完全明確。
兩公約之締約國所負擔之國家報告義務有三種類型，包括首次報告、定期報告、特定報告，首次報告是成為締約國之後的第一次報告，定期報告是首次報告之後每四年或五年定期報告，而特定報告是人權事務委員會或經濟社會及文化權委員會要求締約國針對特定事項提出報告。而因為台灣至今尚非完整的兩公約締約國，因而人權事務委員會或經濟社會及文化權委員會不會要求台灣撰寫特定報告。而前述國際獨立專家所審查的是台灣的首次報告，因而接下來只有針對首次報告的後續追蹤程序及未來的定期報告。其實2013年8月至10月總統府人權諮詢委員會議事組召開多次「審查各機關對結論性意見與建議的初步回應」會議，並針對結論性意見與建議達成多項決議，而其內容主要是讓所有結論性意見與建議都有必須負責之主責機關，同時規劃實踐之方式。其優點是所有國際獨立專家之意見與建議都列入管考，不過並沒有比較精確之實踐時間表及方式，因而其本質應該是為了未來的定期審查做準備，而且依據定期審查之規劃，政府應該在2016年提出第二次國家報告，這幾年來的努力應該是籌劃在第二次國家報告時呈現實踐內容。
於此或可先看一個有關德國之例子。人權事務委員會在2012年11月2日做成對於德國第六次定期報告之結論性意見7， 其中第20段要求德國必須在一年內提供有關實踐結論性意見第11段、第14段及第15段所提議題之相關資訊。8 而在第11段中人權事務委員會要求德國應將庇護程序法適用於將難民安全第三國及其他歐盟會員國之案件。第14段則是要求德國將使用刑後監禁處所作為最後手段，同時確保其待遇與監獄不同。而第15段認為有些收容處所過度限制人身自由，例如將人綁在床上或是關在門外，因而要求德國改善。後來在2014年7月人權事務委員會後續追蹤程序特別報告員認為德國對第11段所採取之措施為A等級(對答覆基本滿意或部分滿意)，而第15段為B2(已採取初步行動，但需提供補充資料並採取措施)。9 同時要求德國必須在2015年12月再次提供相關資訊。
如果仔細觀察國際獨立專家在2013年3月所提出的結論性意見與建議，其中並沒有後續追蹤程序，如上所述其實人權事務委員會及經濟社會及文化權委員會建立後續追蹤程序的主要目的是希望能針對特定急迫議題，因為情況程度嚴重或是緊急，或是需要特別資訊或統計資料，因而特別指出這些議題，要求締約國必須在下一次定期報告之前，即應面對，提出必要的解決方案或是特別資訊或統計資料，以避免這些議題拖延至下一次定期報告時仍然沒有解決。例如人權事務委員會是指定兩項至四項議題，要求締約國在一年內予以落實；而經濟社會及文化權委員會得針對特定議題，要求當事國在下次國家報告之前，就必須提供進一步之資訊或是回應作法。然而國際獨立專家在2013年3月所提出的結論性意見與建議中並沒有這些內容，因此形式上所有國際獨立專家所提出之意見與建議，都被列管及實踐中，但是並沒有針對特定議題要求在比較短的期限中實踐之，因而或許吾人應該進一步思考在邀請國際獨立專家提出意見與建議時，亦應導入人權事務委員會及經濟社會及文化權委員會已建立之後續追蹤程序，2016年將進行第二次國家報告之審查，應該是恰當之時機，讓國際獨立專家得以進一步建立更趨近人權事務委員會及經濟社會及文化權委員會之審查方式。而兩公約所建立之審查方式及內容，亦會影響其他國際人權條約之國家報告審查，透過這些努力台灣應可更完整的與國際人權接軌。
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1.Adopted and opened for signature, ratification and accession by General Assembly resolution 2200 A (XXI).
2.Ibid.
3.Michael O’Flaherty, Human Rights and the UN: Practice before the Treaty Bodies (2nd ed., Kluwer Law International, 2002), p. 45.
4.Note by the Human Rights Committee on the procedure for follow-up to concluding observations, CCPR/C/108/2, 21 October 2013, paragraph 16.
5.Ibid., paragraph 25.
6.Provisional rules of procedure under the Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, adopted by the Committee at its forty-ninth session (12-30 November 2012).
7.Human Rights Committee, Concluding observations on the sixth periodic report of Germany, adopted by the Committee at its 106th session (15 October - 2 November 2012).
8.Ibid., paragraph 20: “In accordance with rule 71, paragraph 5, of the Committee’s rules of procedure, the State party should provide, within one year, relevant information on its implementation of the Committee’s recommendations made in paragraphs 11, 14 and 15 above.”
9.Human Rights Committee, Follow-up letter sent to the State party, 1 October 2015, available at http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CCPR/Shared%20Documents/DEU/INT_CCPR_FUL_DEU_21850_E.pdf (visited on 19 October 2015).
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