文／陳張培倫（國立東華大學民族發展與社會工作學系助理教授）
無論在國際或台灣，過去這三十年，大概是原住民族人權或權利保障制度進展最明顯的時期，但目前卻也是原住民族議題挑戰主流社會思維框架的關鍵時刻。其原因在於，儘管原住民族透過各種發聲管道，在人權規範或標準之制定上獲得某些進展，但在落實面上，卻因為大社會正義思維未有足夠的深思蛻變，在許多關鍵議題上，原住民族權利訴求仍未獲嚴肅對待。
原住民族權利保障制度之建立
國際間對原住民族人權之保障，大致在1982年聯合國經濟社會理事會成立「原住民族工作小組」(Working Group on Indigenous Populations)時始有具體進展，1993年工作小組提出《聯合國原住民族權利宣言草案》(Draft United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples)，最後於2007年由聯合國大會正式通過而為《聯合國原住民族權利宣言》(United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples)，目前由「原住民族議題常設論壇」(Permanent Forum on Indigenous Issues)，根據宣言之規範定期檢視監督會員國落實狀況。
在台灣，1983年，一群台大學生創辦《高山青》雜誌，1984年，一群原住民與關心原住民族的漢人，共同創立「台灣原住民(族)權利促進會」，為台灣原住民族運動揭開序幕。1988年，後者發表了《台灣原住民族權利宣言》，揭示了原住民族運動中原住民族要求尊重其主人地位與文化傳統之根本精神。1994年原住民族條款正式入憲，1996年行政院設立「原住民(族)委員會」，2005年立法院更通過了《原住民族基本法》(《原基法》)，為國內原住民族權利保障制度勾勒出較完整之面貌。
原住民族權利之主要內容
縱觀國內外原住民族運動訴求以及陸續完成的前述相關文件，其內容除了在就業、就學、住房、健康等個人權利層次確保其擁有與社會上其他公民相同的機會保障之外，最為核心具體的原住民族權利項目，主要為民族自決權、土地權以及文化權等族群集體訴求，這也是當前原住民族權利訴求對於國家社會最具有挑戰性的部分。
民族自決權指的是原住民族在其土地領域上根據其意願自我決定與管理其自身事務，且在國家政策明顯攸關族群利益者保有一定的參與與決策權。《聯合國原住民族權利宣言》規定「原住民族享有自決權⋯自由地決定自己的政治地位⋯謀求自身的經濟、社會與文化發展」(第三條)。民族自決在實踐上一般有兩種可能性：獨立與自治，原住民族通常不會追求獨立，而只是希望在現居國家之內保有一定的自主權，維持著自有或自己所要的生活模式。美國與加拿大印地安保留區制度，通常是被引用的範例，保留區內設有部落自治政府，擁有一定程度的行政、立法與司法權，在美國，部落甚至被聯邦認定為是一個(半)主權體。我國《基本法》則明定：「政府應依原住民族意願，保障原住民族之平等地位與自主發展，實施原住民族自治」(第四條)，且國家應「寬列預算協助原住民族自治發展」(第五條)。
土地權主要指的是國家承認原住民族在歷史上所擁有的土地權利資格，並將歷史上經由不正當手段自原住民族身上掠奪而來的土地返還給原住民族，或在雙方合意下進行適當的彌補，《聯合國原住民族權利宣言》二十六、二十八條即有相關規範。我國《原基法》指出「政府承認原住民族土地及自然資源權利」，並規定應另行訂定法律規範原住民族所有土地之「回復」事宜，再加上該法立法理由第一項之說明，承認原住民族及其既有管轄權在國家建立之前即已存在，而且此一既有管轄權包含土地權利，顯見我國法律亦同意原住民族有權討回歷史上被統治者奪去的土地。
文化權主要意指尊重原住民族發展與維持其自我文化認同的權利，其內涵則相當廣泛，主要包括依其意願維持自己的語言、宗教、傳統慣習、教育組織、媒體機構等，目前較受關注者尚有文化遺產(包括展演、技術、知識等)的運用、遭不當取走文化物件的返還、生物多樣性知識等權利，甚至連是否同意成為學術研究對象，都屬於文化權的範疇。我國目前除了《原基法》中列有相關條文，另外還有《原住民族教育法》、《原住民族傳統智慧創作保護條例》以及《姓名條例》第一、二條修正案等。
我國原住民族權利保障困境及其原因
儘管就法規內容來看，國內有關原住民族權利內涵相當明確，也符合國際人權規範，但在實踐上，卻屢遇瓶頸，從大方向上來看，攸關原住民族權利保障的《原基法》，原規定三年內完成相關法律的修訂定，然至今絕大部分工作均尚未完成，已有政府違法失職之虞。具體而言，譬如上半年在國會審議未過的《原住民族自治法》(草案)，該草案在各部會協商期間就遇到諸多困難，最後送到國會審議的版本又被許多原住民認定為一部缺乏實質自決權的自治法。又譬如《原基法》二十一條規定在原住民族土地上的開發行為應「諮詢並取得原住民族同意或參與」，但目前在可能爭議中土地的許多開發案卻無視於當地部落的可能疑慮強行過關。更令原住民族反彈的是，今年上半年的《花東發展條例》，明知未來可能開發地區多數為原住民族傳統領域，卻刻意迴避前述《原基法》二十一條規定，未明文規定未來相關開發行為需先取得部落同意。
為何在原住民族期待、《原基法》以及具體實踐間存在嚴重落差？其原因至少有三。首先，原運精神未獲大社會深切體認。台灣原運精神具體而微地展現在1988年《台灣原住民族權利宣言》前言中，該處指出原住民族此一集體正面臨滅族危機，而此危機源自於兩個因素：第一，台灣原住民族異於源自炎黃的各個漢人族群，但此一差異未在國家體制內獲得尊重；第二，原住民族原保有的台灣島主人地位受到歷來政權的侵奪，以至於飽受政治壓迫、經濟剝削、社會歧視與文化漠視威脅。相應於此，解決族群集體滅族危機的對治之道，自然就是恢復其主人地位，並要求大社會尊重其文化差異，讓此一集體擁有依自我意願存續發展的機會。
其次，社會思維慣性未改變。目前政府並非沒有政策性措施照顧原住民，但那些幾乎多為以個人或家庭為受惠對象的福利恩給措施，而一旦涉及前段所述有助於原住民族集體存續發展的權利項目—尤其是自治與土地自然資源問題，或者被七折八扣，或者直接被忽略。更令人擔憂的是，儘管福利恩給措施有其必要，且在一定程度上確實也改善了個人或家庭生活，但若個人所屬族群集體及文化在國家社會運作上處於被宰制地位，個人認同仍極易處於受壓抑地位，再多的福利措施也難以彌補。
最後，原住民族集體權利訴求觸及社會重大政經利益，在自治與土地議題上尤為如此。以後者為例，還我土地運動所涉及的原住民族土地，大致上是在日治時期被殖民政府以單方面的法律手段以及軍事鎮壓強佔而得，中華民國政府接收台灣時，並沒有改正此一歷史錯誤，而是將殖民政府所強佔土地納為國有，間或授與特定個人或財團從事開發。這些既成事實導致縱使《原基法》早已規定應就此事進行調查及回復原住民族原始權利資格，但實際執行起來極為棘手，畢竟就國家責任而言，改正歷史錯誤實現歷史正義固然重要，當下社會成員基於分配正義所應受保障的基本生存需求也同樣重要，如何取得衡平並不容易。
十字路口
就文字表述層次而言，《原基法》確實展現了我國人權保障的進步性，但因為國家乃至於社會大眾，其實對於相關權利保障條款所涉及的歷史事實(譬如原漢關係史)以及正義理論(譬如歷史正義與分配正義的可能衝突)並沒有足夠的認知與思辯，因此在實踐層次上幾近停滯不前。在原住民族運動的薰陶之下，眾多原住民族成員已將原運精神內化為其權利意識的一部分，因此，如果在實踐層次上，國家未能積極面對困境並思索讓原漢間都能妥協接受的方案，而只是自限或甚至自滿於傳統福利恩給式政策，不但可能讓原住民族成員感受到仍處於被殖民壓迫地位，甚至可能為族群關係埋下變數。
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