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環境人權的實踐：地方治理與預警原則

2019-02-27

文/鄭先祐（國立臺南大學環境與生態學院生態科學與技術學系教授） Website: http://myweb.nutn.edu.tw/~hyheng/ 「地方治理」（Local governance）與「預警原則」（Precautionary principle）是落實「環境人權」的基石。而「環境人權」的落實，則是各地方、國家、區域和全球邁向可持續未來（Sustainable future）的途徑。「環境人權」，即「環境權」（Environmental rights），是「人權」（Human rights）的重要成分。「人權」，凡人皆享有的權利，是倫理（ethical）道德權利（moral rights）的主張，現代民主國家的普世價值，經由國際宣言和公約，而顯現於民主國家的憲法和法律中。維護每個人的「人性尊嚴」（human dignity）是人權倫理假定（ethical presumptions）的源頭。集體「人權」則建構地方自主的「發展權」，「自決權」和「環境權（環境人權）」。此外，更基本的「無罪推定」[1]（presumption of innocence）更是人權（維護人性尊嚴）的必要法律規範，源自「人權」的道德。「環境人權」的基本雛型建構於1948 年，聯合國通過的「世界人權宣言」（Universal Declaration of Human Rights, UDHR），宣告「人人享有生命、自由和人身安全的權利（第3 條）」及「經濟安全、社會福利、和文化自由的權利（第2227 條）」。於1972 年，聯合國首屆「人類環境會議」（Conference on the Human Environment）通過的『人類環境宣言』（Declaration on the Human Environment），宣示「人類有權在可保持尊嚴和福祉的生活環境（健康環境）中，享有自由、安全及充足的生活條件的基本權利；並且負有保護和改善這一代和將來世世代代環境的嚴肅責任。（「共同信念」的第1 條）」，建構「環境人權」的三項基本要素，個人權利，環境保護，和公平（正義）。這亦是許多先進國家落實於憲法或是基本法的「環境人權」的藍圖。基於「環境人權」，人民有生活於健康環境之權利（the right to a healthy environment），即是於1985年聯合國「維也納公約」（Vienna Convention）保護臭氧層行動的倫理基礎。同樣的倫理基礎，於1992年地球高峰會議，制定「聯合國氣候變遷框架公約」（UN Framework Convention on Climate Change），確認溫室氣體的排放限制。基於這項公約，有169個國家簽署「京都議定書」（Kyoto Protocol）（1997），於2005年正式生效。「地方治理」以地方自主為原則，住民透過參與相關決策，落實個人與社區的環境保護，是建構與維護人權的途徑。這是於1976年生效的兩項國際人權公約，「公民與政治權國際公約」（International Covenant on Civil and Political Right, 簡稱ICCPR）和「經濟、社會和文化權國際公約」（International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights, 簡稱ICESCR）的共識。ICCPR明訂各地方（國家）公民皆有自由、安全、無罪推定、言論表達和和平集會的權利。ICESCR 更確認每個人都享有基本生活（食物、衣服、居住、工作和健康照顧），以及工作環境安全的權利。面對人類環境和自然資源快速惡化而造成經濟和社會發展的惡果，聯合國於1983年成立「世界環境發展委員會」（World Commission on Environment and Development），隨後發表（1987年出版）「我們共同的未來」（Our Common Future），又可稱為「布倫特蘭報告」（Brundtland Report），而「倫理推定」（ethical presumption）與「可持續發展」（Sustainable development）是各地方滿足當代需求的發展，但不會犧牲未來世代的需求。按聯合國「全球治理委員會」（Commission on Global Governance ）於1995 年發表的《我們的全球夥伴關係》（Our Global Neighborhood ），「治理」是各種公私機構或個人管理其共同事務的一種方式。這種方式以持續過程使相互衝突的，或不同利益關係得以調和，而得到「合作」的行動（結果）。面對土地開發利用與環境保護的衝突，以及如何維護健康安全的生活環境，地方治理，透過公民夥伴關係，共同管理地方事務，是維護「環境人權」[2]的必要途徑。「預警原則」是保護生活環境和公眾健康的基本原則。按「科學與環境健康網絡」[3]（Science and Environmental Health network），簡單的說，「預警原則」就是小心為本（be careful）、安全第一（First do no harm）的無悔（better safe than sorry）原則。「預警原則」就是面對有肇致公共福利、公共健康或公共安全疑慮事件，都認定其「是」（有傷害），除非可提出「安全」的證明。換句話說，就是「有罪推定」（presumption of guilt）。石棉歷史事件，是個未採取「預警原則」而付出慘痛代價的案例。石棉是導致間皮瘤（mesothelioma）的禍首，這是潛伏期很長的疾病，一旦發病通常一年內就會死亡。保健專家估計，未來35年間，全歐盟就有25萬至40萬人，因為過去接觸過石棉而死於間皮瘤、肺癌或石棉沉滯症。事實上，早在1911年，老鼠試驗便顯示石棉粉末可能有害，於1930年代，更連續有多起石棉工人罹患石棉沉滯症或肺癌死亡報告。於1955年，英國學者研究指出，石棉工人罹患肺癌的風險很高。荷蘭的一項研究指出，如果在1965年就禁用石棉（預警原則），而不是拖延到1993年，這樣就可挽救荷蘭約34,000名受害者和190億歐元的建築成本與賠償費。根據荷蘭衛生部統計，在1969-2030年間，將會有52,600名受害者，和300億歐元的支付成本。國內運用過「預警原則」的案例主要都是與公共健康相關的事件，如流行傳染病（禽流感、SARS、口蹄疫等）以及食品安全（肉毒桿菌污染豆乾、香豆素紅茶等）。只要有合理證據顯示其有可能感染（汙染或造成傷害），都被認定其「是」（有傷害）。例如，養雞場若發生禽流感案例，就有必要立即清除整個雞場所有雞隻，因為就算暫時無法確認是否已經受到感染，仍然要先做這樣的認定。於國際公約，運用「預警原則」確保環境安全、人體和動植物的健康和保護生態環境的有倫敦宣言（保護北海國際會議，1987）、里約宣言（聯合國，1992）、歐盟憲章（歐盟，2000）等。相關詳細內容可參閱：聯合國教育、科學和文化組織（UNESCO）於2005年以「預警原則」為主題發表的報告。按「科學與環境健康網絡」3召集科學家、哲學家、法學家和環境運動者，在Wingspread會議中心（Racine, Wisconsin），於1998年元月發表的「禁漏原則」宣言（Wingspread Statement），當某個舉動威脅到環境或人類健康時，就必要採取「禁漏原則」，雖然科學上可能仍無法完全證實其因果關係。這時，舉証責任是在贊成這個舉動者，而不是一般懷疑此舉動的民眾。只要有合理證據顯示有可能，就認定其「有罪」，要推翻這項認定的舉證責任在於肇事者，必須要提出其「無罪」的證據。「無罪推定」（presumption of innocence）是人權（維護人性尊嚴）的必要法律規範，源自人權的道德規範，相對的，「預警原則」是「有罪推定」。「無罪推定」是維護個人尊嚴，「有罪推定」則是為維護集體（地方）健康。「無罪推定」，是避免冤枉好人，但可能會遺漏壞人；「有罪推定」是不願放過任何壞人，但有可能會錯殺。以中華白海豚的保育為例。中華白海豚是全世界資產，被列入最高保育等級。國際IUCN紅皮書（2008），列為極度瀕危的物種。按國內相關研究顯示，國光石化（大城工業區和工業港開發計畫），對白海豚族群可能有傷害，且有造成滅絕的可能。為避免萬一，必要採取「預警原則」。開發單位負有舉證責任，要提出對白海豚，無顯著傷害且保證不會滅絕的証明。倘若證明無效，或是有瑕疵、有疑問等，開發計畫就必定要暫緩（擱置）。而目前對白海豚或是鯨豚類的生態和行為的研究，仍無法提出足以信賴的科學證據，保證這個開發案對白海豚不會有傷害，不會有造成滅絕的風險。參考文獻 Myers, Nancy and Carolyn Raffensperger, editors （2006） Precautionary Tools for Reshaping Environmental Policy. MIT Press. Traer, R. （2009） Doing Environmental Ethics. Westview Press. 鄭先祐（2005）環境正義、環境人權和治理的歷史淵源與關係。應用倫理研究通訊，第36 期，頁19-25。 [1] 「無罪推定」，意指每個人都應被認定是無罪，除非經審判證明其有罪。 [2] 相關地方治理和環境正義等，可參閱：鄭先祐（2005）。 [3] 「科學與環境健康網絡」（Science & Environmental Health Network，簡稱SEHN），於1994年建立。這是由北美環境組織，環保基金（Environmental Defense Fund）、環境研究基金（The Environmental Research Foundation）和看守白宮政策與預算組織（OMB Watch）等，關注基於科學誤用，而無法確保環境與人類的健康，所共同建構的網絡聯盟。基本任務，是促進社區與政府，能有效的運用科學，以保護和恢復生態體系和人類公共的健康。相關預警原則，請參閱：Myers, Nancy and Carolyn Raffensperger, editors （2006）。網站：http://www.sehn.org/precaution.html