文／林孟皇（臺北地方法院法官）
民國九十三年二月初，「中學生學生權利促進會」（以下簡稱學生權利促進會）前往教育部人權教育委員會，針對校園「髮禁」問題向教育部請願，表示教育部九十一年九月二十四日所發布的台九一訓（二）字第九一０九九三四０Ａ號函令中，授權各學校訂定辦法規範學生髮式、服裝及儀容的函釋，因為欠缺法律授權的依據，不具合法性與正當性；同時，認為教育部上述函文所揭示的「整潔、樸素、大方並適合學生身分」原則，內容並不明確，違反憲法明定的授權明確性原則，因此希望教育部能夠撤銷該函釋。
關於校園「髮禁」的問題，在過去威權統治的時代，由於強調學校與學生間的特別權力關係，一向是不容挑戰的領域。其後，隨著臺灣社會的民主化與法治化，教育部在七十六年函文通告各界解除校園的「髮禁」。不過，「髮禁」解除十餘年來，許多學校仍存有各式各樣的「髮禁」制度。而對於違反規定者，學校行政人員自行操刀將學生頭髮剪成「狗啃頭」，嚴重侵害學生人格尊嚴的事例，也一再重演。相信這是學生權利促進會嚴重不滿，並希望正式、實質解除校園「髮禁」問題的主要緣由。學生權利促進會能夠從關係自身權益的問題出發，勇於針對這個饒富教育意義與法理討論空間的問題提出自己的看法，其用心實令人佩服，也是深根臺灣民主法治文化的重要作為。問題是學校真的不能對學生髮式作任何程度的規範嗎？
事實上，學校作為社會的一環，基於學校教育目的的遂行及校園秩序的維護，本得針對學生輔導與管教所可能發生的相關問題，訂定一套師生得以共同遵守的規範。而髮式作為學生服裝儀容的一部份，學校基於實現教育目的的需要，自得針對包括學生的髮長、髮型或髮色在內的服裝儀容問題，作某程度的規範。即便是號稱最具民主法治理念，最能落實人權保障理念的英、美等西方社會，還是有不少學校針對學生的頭髮、制服等問題訂定校規加以規範。以美國為例，美國的教育事務強調地方分權，雖然聯邦最高法院認為學校不該管起中學生的髮式與穿著問題，但仍有不少州地方法院認為學校可以基於健康、安全等理由，對於學生的自由加以限制。因此，僅僅因為學校有「髮禁」的存在，即謂不具合法性與正當性，恐仍有討論的餘地。
臺灣作為現代立憲主義的民主法治社會，關於校園「髮禁」是否有存在必要的問題，即可以從憲法所揭示的相關原則加以檢討及說明。基本上，頭髮式樣是憲法所保障之表現自由的一環，也是個人身體自主權的一部份，因為個人應以如何形象出現於他人目光之前，牽涉到個人對於自己的看法，以及他人接受自己的方式，即屬於表現自由的範圍，同時也是對自身事務的自主權，應為隱私權的內涵之一（詹文凱，1998：112-114）。學校規定學生髮長、髮型或髮色應限於一定形式，即係對學生的權利作出限制，學校如要對學生的表現自由加以管制（限制），即應具有管制的正當性與合法性。在管制正當性方面，主要係學校這種行政作為必須有其管制的「目的」，且其目的必須符合教育上的原理原則，並不得違反憲法所揭示的基本原則。美國法院關於學校限制學生髮式的判決，即認為學校必須具有充足的利益為依據（詹文凱，1998：114）。至於管制的合法性方面，指管制的「手段」必須符合現行法律的規範要求，主要可以從民主原則、法治原則、基本權利保障，以及教育權限劃分等面向加以探討。
關於管制學生髮式的正當性方面，如果學校基於健康、安全或經濟上的理由，或基於教學、專業上的要求，應該有其正當性。因為要求學生髮式應符合健康、安全的原則，是具有教育上的理由，這也是學校教育希望達成的主要教育目標之一。而所謂經濟上的理由，是因為學生大都沒有從事勞務賺取金錢的能力，如果學生在髮式、服飾方面過度裝扮（如染髮、化妝），勢必花費不少金錢，同時造成學生間彼此的競逐。至於所謂教學、專業上的需求，是指特定類型學校（如餐飲學校、美髮美容之職業學校）為符合其辦學的特色，要求學生髮式應限於一定形式（不一定針對頭髮長度），且在招生簡章中已加以明文時，現代民主法治社會沒有理由否定其正當性。另外，學校得否以「學習團體與紀律之生活」、「群育」的理由，作為髮禁的正當化理由，容有不同意見，尚值研究。至於過去學校基於「這是學校的傳統」、「學生要有學生的樣子」等空洞言詞，作為限制學生權利的理由，則是站不住腳的。
學校固然具有管制學生髮式的正當化理由，但管制的手段為何？何謂符合健康、安全的原則？恐怕不夠具體明確，並且容易成為正反意見衝突的問題點。為解決爭議，由不同身分所組成，為校務最高決策組織的校務會議，議決一套執行標準，應是較符合民主法治理念的。當然，其前提是校務會議有學生代表的參與，筆者一向強調校務會議應有學生代表的設置，如果校務會議沒有學生代表，學校即應組成特別委員會，如「學生服裝儀容教育委員會」，成員則應有學生代表的參與，於踐行一定的正當法律程序，訂定一套學生服裝儀容管理辦法後，送請校務會議議決通過後施行。因為服裝儀容管理辦法涉及學生的基本權利，自應有適當參與決定的機會，如此不僅符合憲法所揭示的民主原則，同時也是教育基本權的組織與程序保障功能中，強調應賦予學生參與決定之權利的意旨所在（許宗力，1999：451-456）。
由校務會議或學生服裝儀容教育委員會議決學生服裝儀容管理辦法，是否如學生權利促進會所主張的，認為違反法律保留原則，筆者持保留意見。因為依照大法官會議解釋的說法，法律保留原則有「重要性理論」的適用。重要性理論是指立法者僅就關係基本權利實現的重要事項，方有親自立法加以規範的必要，至於細節性、技術性的事項，在不違反授權明確性的前提下，是允許立法者授權行政部門訂定規範加以決定的（許宗力，1993：203）。而學生髮式應非基本權利的重要事項，因為如同許多人所說的：「頭皮下的東西比頭皮上的東西重要」，即無需保留由立法者自行規範的必要。何況基於教育的專業性與自主性，立法者針對教育事務僅能作原則性、方針性的規範，至於具體教育事務的決定，即應授權學校基於「學校自治」的理念，自主自律性的作出決定（許宗力，1993：203）。學生服裝儀容管理既為教師輔導與管教學生權限的一環，且九十二年新修正教師法第十七條復將教師輔導與管教學生的相關辦法，授權各校自行決定，則學校即有權依據法律的授權，在不違反正當法律程序的前提下，由學校行政人員、教師、家長及學生代表所組成的委員會，議決學校的服裝儀容管理辦法。
不過，由於各級學校均欠缺法治人才，授權各校自行訂定教師輔導與管教學生辦法，顯然造成學校不少的困擾；同樣的，針對學生服裝儀容管理的問題，短期內恐將面臨同樣的困境。這時，國家基於職務上監督的權限，應站在輔導、協助者的角色，或作出具有法規命令性質的行政函釋，或邀集各校代表協商、溝通各種可能的問題後，訂定一模範式的輔導與管教學生辦法，俾以各校決定是否參照或修改。必須說明的是，過去教育部所訂頒的教師輔導與管教學生辦法，並未針對許多校園輔導管教問題作出明確的規範，「髮禁」即是一例，尚不得做為參考的唯一範本。至於教育部九十一年的上述函釋，強調學校應本諸民主法治的精神及程序，綜合校內各方意見後自行決定，則係符合憲法所揭示的民主、法治原則，得作為訂定範本時的參考。
有問題的是，教育部是否有權發布這樣的函釋？國家基於職務上監督權限所指的「國家」，是中央政府的教育部，或是地方的縣市政府？依照憲法對於中央與地方政府權限劃分的規定，學校教育的實施原則上是地方政府的權限，中央政府的權限應僅限於教育「制度」的建立（顏厥安等，1998-178）。為防止過去教育部介入各種教育事務的弊端再度發生，教育基本法第九條已針對中央政府的教育權限作出規定，因此教育部對於地方教育事務僅能作適法性監督，即不得在沒有法律上權限的情況下，自行介入學校教育事務的決定。至於各縣市政府針對學校教育行政作適法性監督固無問題，但能否作適當性監督，則容或有不同意見。不過，站在協助學校行政順利推展的立場，各縣市政府邀集各校代表，協商訂出一套學生服裝儀容管理的模範版本，應該是法律所容許的。
由上述說明顯示，教育部針對校園髮禁這類地方教育事務，是沒有介入的法律上權限。教育部上述函釋授權各校規範學生的髮式，在過去教師法授權教育部訂定教師輔導與管教學生辦法的情況下，或可認為教育部尚有管理的權限，加上該函釋已發布並下達，且在實務上對於學校仍有其拘束與指導作用的情況下，該函釋應認為係行政程序法第一百五十九條所規定的「解釋性」行政規則，具有法律上效力。不過，在教師法已於九十二年修正，將訂頒教師輔導與管教學生辦法直接授權各校自行規定，且該事務在本質上即非教育部權限的情況下，教育部即非權責機關，上述函釋具有無效或得撤銷的事由，教育部應自行加以廢止（吳庚，1999：272-273）。
在解決學校針對學生髮式規範的目的與形式問題後，接著說明規範內容的問題。基本上，由於學生髮式並未妨害他人的自由，因此學校雖可基於教育目的而管制，但管制手段應採取最寬鬆的原則，以免違反憲法上的比例原則。目前，許多學校針對學生的髮式規定為「男生不可留鬢角，後腦頭髮需向上推，前額的頭髮不可超過眉毛」、「女生頭髮長度不拘，但長度如超過肩膀即需束髮，不可散亂沒整理」，基本上尚難稱違反健康、安全的理由。而「身上不得配戴奇形飾物、頭上不得噴膠」、「不得化妝、畫眉線、塗指甲油及戴耳環、戒指、項鍊」等，也應認為符合經濟上的理由。至於規定學生髮式應限於一定長度以下（如男生應理五分頭），其目的僅在要求學生髮式的簡單一致性，或是方便管理，且將造成學生經濟上的負擔（短時間內即需理髮），因此即便是由校務會議議決通過，亦不具有管制的正當性與合法性。此外，針對學生的特殊風俗習慣（如守喪）或健康因素，以致在服裝儀容上需作特殊處理時，學校的服裝儀容管理辦法也應加以明定，以杜事後所可能衍生的爭議。
最後，學校在訂定學生服裝儀容管理辦法時，必須面臨的一項難題，即是對於違反規定的學生如何處罰的問題。對此，可以採行的方式應是對於違反規定者，先予以口頭上警告；如學生再不遵從，可以發限期改善的書面給學生，並通知家長配合辦理。學生或家長如對該書面通知表示不服，即應容許學生或家長得向學生申訴評議委員會提出申訴。而學生申訴評議委員會如維持學校的原決定，學生及家長即有遵守的義務。如學生對該決定再不置理，即是涉及違反校規的問題，應依學生獎懲辦法加以懲處，而非單純違反服裝儀容管理辦法的問題而已。當然，學校在訂定學生獎懲辦法及服裝儀容管理辦法時，應針對違反規定者如何處罰的問題作出明確的規範。至於過去學校行政人員針對違反規定的學生，在未賦予申辯機會，且未經公正第三人裁決的情況下，即自行操刀將學生頭髮剪成「狗啃頭」的懲處方式，顯然嚴重侵害學生受憲法所保障的人格尊嚴，應不得再行為之，否則即可能因情節的不同，而面臨民事、刑事或行政責任的追究。
綜上所述，教育部雖然宣布解除「髮禁」，學校基於教育上的目的，仍具有管制學生髮式的正當性。學校為杜絕爭議，應在不違反正當法律程序的前提下，由學校行政人員、教師、家長及學生代表所組成的委員會，議決學校的服裝儀容管理辦法後，送請校務會議議決通過後施行。而由於學生髮式並未妨害他人的自由，因此學校的管制手段應採取最寬鬆的原則，且不得採取簡單一致性或方便管理的方式。此外，學生或家長如對於學校個別髮式管理的決定表示不服，即應賦予學生或家長得向學生申訴評議委員會提出申訴的機會。至於教育部在九十一年所發布的上述函釋，因校園「髮禁」問題是屬於地方教育事務的範疇，教育部並非權責機關，該函釋即如同學生權利促進會所主張的，具有無效或得撤銷的事由，教育部應自行加以廢止。
參考書目：
吳庚
1998《行政法之理論與實用（增訂五版）》，台北：自刊。
許宗力
1993〈論法律保留原則〉，《法與國家權力》，台北：月旦。
1999〈教育行政體制法治化之研究〉，《憲法與法治國行政》，台北：元照。
詹文凱
1998《隱私權之研究》，台大法研所博士論文。
顏厥安、周志宏、李建良
1996《教育法令之整理與檢討—法治國原則在我國教育法制中之理論與實踐》，台北：
行政院教育改革審議委員會。 |