文／林孟皇(臺北地方法院法官)
今天大家耳熟能詳的基本權利保障理念的落實，始見於十八世紀末葉的北美大陸與歐洲的法國，這是許多政治思潮與特定社會條件結合所引發的結果。由於當時君主絕對統治勢力的擴張，激發思想家思考統治權的正當性與限制問題，而英國在十三世紀發布的「大憲章」，其目的即在限制英王對人民濫用權力，「大憲章」也就被認為是人類史上最早的憲法。其後，在大思想家洛克、孟德斯鳩、盧梭等人的鼓吹，配合現代民主國家的建立，憲法逐漸成為全民總意志的實現，成為人民權利的保障書。現代立憲主義的民主法治社會，對於憲法的基本理念，是認為國家只是一種工具，本身並非目的，人民所以願意放棄一部份自由共同組成國家，是認為國家因此可以保障個人的絕大部分自由。因此，當國家不能實現人權保障的基本目的時，它本身將遭到唾棄，人民並有權推翻這樣的政府。
憲法既然是人民權利的保障書，如何實質有效保障人民的基本權利，就成為制定憲法內容的主要難題。基於歷史發展的經驗，人們意識到必須賦予政府一定的「權力」，才能保障人民的「權利」，但政府權力如果沒有適當的限制，即可能成為侵害人民權利的元兇，於是「權力分立」理念應運而生。因此，憲法一方面賦予政府機關權力，讓政府機關能實現人權保障的基本任務；他方面則將國家權力分由各政府部門行使（如分為行政、立法、司法的三權分立制），讓各部門間彼此監督制衡，以免國家權力集中於同一部門時，因為缺乏監督制衡，讓政府權力過度龐大，所可能產生侵害人權的弊病。憲法所規範的法律保留原則、依法行政原則、明確性原則、比例原則、平等原則、正當法律程序等理念，目的即在限制政府權力的行使，從而確保人民的基本權利。看看我國當前的憲法，雖然條文洋洋灑灑有一百多條，基本上不脫人民的權利義務及組織與職權的權力分立等二個部分。
國家存立的目的既在於保障人民的基本權利，則任何國家機關權力的行使，只要內容涉及到國家與人民的關係，就不能免於基本權利的拘束，因為立憲主義的現代法治國家，不可能有不受憲法基本權利所規範的法外的國家權力存在（許宗力， 2003b ： 93 ）。因此，由人民選舉產生的立法者，在制定或廢止任何法律時，即應受到基本權利的拘束；而行政機關在依法行政時，有義務根據憲法保障基本權利的精神解釋法律，尤其在法律條文當中有不確定法律概念或賦予裁量權時，無論其行為性質是行政處分、行政契約或其他類型的行政行為，也無論其目的與內容在於對人民下誡命或授與利益，都不能擺脫基本權利的拘束；至於司法權方面，我國憲法第八十條已規定法官應依據法律獨立審判，則作為社會正義最後一道防線的司法，判決受到基本權利拘束的主要態樣表現在兩個面向，其一是對法律作憲法取向的解釋，其二是對法律行使違憲審查。
基本權利理念的勃興，其最初目的係為防止國家公權力的侵害，則基本權利最重要也最原始的功能，即是防禦權功能，亦即基本權利賦予人民一種法的地位，於國家侵犯到其受基本權利所保護的法益時，得直接根據基本權利的規定，請求國家停止其侵害，我國憲法所保障的人身、言論、宗教、集會遊行 … 等自由，即是防禦權的典型範例。不過，有鑑於十八、九世紀自由放任的傳統自由主義體制，因為對公權力行使的不信任，強調公權力不干預主義，造成經濟強者濫用其私權，導致勞工權益受剝削、獨占壟斷與大量失業現象。於是，在第一次世界大戰後，「干預最少即是最好的政府」之有限政府理念開始遭受質疑，主張「每一個國民皆應擁有最起碼的生活權利」的社會福利國家理念出現，基本權利開始含有社會權的色彩。社會權理念強調人民得直接根據基本權利的規定，請求國家提供財物性、實物性或勞務性的支援。
社會權理念的發揚，其目的在追求人性尊嚴的維護，為了使每個人在社會生活中享有起碼的生活條件，國家有履行保護義務的責任（陳新民， 1992 ： 97-102 ）。問題是社會權是否為憲法所保障的基本權利，非無疑問，因為國家是否提供給付，涉及國家財政能力及資源分配的政治考量，除非是屬於人性尊嚴最低生存條件的給付，得承認人民有給付請求權，不然如何提供給付是立法者的形成自由範疇，人民不得以國家未提供給付為由，向司法機關請求權利救濟（許宗力， 2003a :74 ）。不過，在我國憲法第二十一條明文保障教育基本權的前提下，最有效、最實際能確保人性尊嚴，並縮小社會差距及健全社會秩序的教育權，則向為通說所承認，這對於向來被排除於國民教育之外的身心障礙學生而言，尤其具有重要意義。
由於學校教育是屬於行政權的一環，自然應受基本權利的拘束。關於校園人權保障的問題，學校中基本上可分學生、家長、教師，以及以校長為首的行政人員等四類人物，彼此在學校教育上扮演不同的角色。除了憲法保障每個人所應享有的基本權利外，在學校教育上，學生的主要權利是學習權及受教權；家長的主要權利是參與決定權；教師則享有包括專業自主權在內的其他權利。至於校長或行政人員，在學校教育上所享有的「行政裁量權」，是一種權力或權限，與學生、家長或教師所享有的權利性質不同。
我國憲法第二十一條：「人民有受國民教育之權利與義務」的規定，將受教育當作是人民的一種義務，主要是繼受歐陸社會國民教育興起時的理念。此種理念在制憲時固然有其時代意義，但從我國憲法維護人性尊嚴的意旨，以及當代教育權保障的憲政思潮，「教育權的權利主體應為每一個人，義務的主體則為學齡兒童的父母或監護人」之解釋意旨，顯然較符合司法院釋字第三九二號解釋理由書所揭示的釋憲原則（林孟皇， 2000:75-77 ），而強迫入學條例基本上即採取此種規範方式。在民間教育改革運動的推動下，「教育是人民之權利而非義務」的理念，在具有「教育憲法」性質的教育基本法通過後，才在臺灣社會正式獲得確認。該法第二條第一項即規定：「人民為教育權之主體」，而同法第八條亦針對教師的專業自主權、學生的學習權及家長教育權予以明文保障。
憲法所保障的教育基本權，其本質在於「人的自我實現」，因此憲法保障教育基本權的目的在促進人的自我實現，以使學習者開展自我、實現自我，成為能夠立足於社會的成熟個體，這不僅符合法學上基本權利與人性尊嚴的探討，更是羅傑斯與馬思洛等人本心理學家的主張（許育典， 1999a ： 117-120 ）。但是，由於學生是尚未發展成熟的理性個體，無法自我、自主的做出符合其最佳利益的理性決定，因此必須由學生接受教育的主要場所，也就是家庭及學校的關係人負起教育的責任，亦即家長、教師及國家對於學生教育基本權利的實現，負有參與、協助學習的權利與義務。在此前提下，家長、教師及國家的教育上權限，也受到憲法的保障。
教育的目的既然在於學生的自我實現，則任何的教育措施與作為，都應以達成學生的自我實現為最高指導原則。因此，即便認為國民中小學教師的專業自主權係憲法第十一條講學（學術）自由保障的範圍，專業自主權也是一種利他性的權利，同時是教師的義務（許宗力， 1999 ： 448 ），此所以教師法第十七條將輔導或管教學生列為教師之義務的意義所在。教師專業自主權既以學生的自我實現為其終極目標，並以之為前提被確立，教師的教學自由即應以學生的最佳利益為考量，這也就成為教師專業自主權行使的界限（顏厥安等， 1996 ： 151-154 ）。由此可見，雖然基於學校教育的特殊性，教師如何具體決定可否限制學生的人權，可能跟其他的行政事務並不相同。不過，教師依據專業自主權所為的教育活動，難免有影響學生學習權益的權力性措施（如成績評定、管教行為），這時除應針對個別學生的人格特質、學習能力，依據教育專業作最好的教學引導外，在不妨害教育目的達成的前提下，即必須遵守憲法所確立的基本理念。
在家長教育權方面，由於未成年人缺乏主張基本權利的能力，必須由他人代為主張和爭取，則與子女間具有無可取代之親密關係的家長，即被賦予法定代理人的身分，因此多數國家法制都明白承認父母的親權。自西元一九四八年世界人權宣言宣布以來，許多國際公約即一再確認家長在子女教育事務上的權利。在此意義下，應認家長教育權係我國憲法第二十二條所保障之人民的其他自由及權利（陳佩琪， 1995 ： 26-27 ）。不過，如同教師專業自主權，家長教育權是服務性、利他性的權利，憲法保障的本旨並非在使家長得以發展自己的人格，而是為了子女的利益。既然受國民教育是人民的權利，則作為子女最佳利益代言人的家長，即可以在子女接受學校教育時，要求參與、協商的權利，以確保學校教育的內容及方式，能符合子女的最佳利益。當然，家長教育權的行使有其界限，如果家長為了拒絕火葬場、焚化爐的興建，而採取學童罷課或上街遊行的抗議方式，即應認為是濫用家長教育權所賦予的權力。
在國家（指中央或地方政府）方面，國家為履行保障學生教育基本權的義務，雖享有學校組織、計畫與管理的權限。不過，為確保教育的自主性與專門性，讓教師擁有專業自主決定的空間，國家只有在確保國民教育水準和品質的情況下，方得於必要範圍內，要求教育的內容、教材應符合法令的規定，並作教育專業上的監督。因此，國家在學校教育上的權限，應著重在建立一個最低水準之國民教育法制的「義務」，並以學生的自我實現為其終極目標，亦即國家對學校教育所享有之監督及管理的權力，其目的是為了建立能夠使學生人格自由開展的多元教育環境（許育典， 1999b ： 163 ），非謂國家有高於學生學習權的「權利」。
在此意義下，由國家或地方政府所設置的學校，其學校行政應定位在輔助教學及執行學校決策，而且有義務根據憲法保障基本權利的精神從事教育行政事務。尤其許多學校行政事務往往涉及權力的行使，對於學生權益造成一定程度的限制（如懲戒、編班、服裝儀容管理），這時即有法律保留原則、依法行政原則、明確性原則、比例原則、平等原則、正當法律程序等憲法理念的適用。此外，學校在行使法律所賦予的權限時，例如不適任教師的處理，教師法既授權由教師占成員多數比例的教評會，有決定教師停聘、不續聘的權力，則學校如收到學生或家長指控教師性騷擾的案例，在經由教評會委員的調查，並給予當事人陳述意見的機會後，如查明確有事證證明指控屬實，即應由教評會作出明快的決定，以免該教師繼續侵害學生，造成學生權益受到不可彌補的傷害。
參考書目
林孟皇
2000 《家長之公立學校選擇權》，台大法研所碩士論文。
許宗力
1999 〈教育行政體制法治化之研究〉，《憲法與法治國行政》，台北：元照。
2003a 〈基本權的功能〉，月旦法學教室，第 2 期。
2003b 〈基本權利對國家權力的拘束〉，月旦法學教室，第 7 期。
許育典
1999a 〈從「人的自我實現」作為基本權的本質（上） — 建構多元文化國的教育基本權核心
以及教育行政中立與寬容原則〉，月旦法學雜誌，第 49 期。
1999b 〈從「人的自我實現」作為基本權的本質（下） — 建構多元文化國的教育基本權核心
以及教育行政中立與寬容原則〉，月旦法學雜誌，第 51 期。
陳新民
1992 〈論「社會基本權利」〉，《憲法基本權利之理論（上）》，台北：自刊。
陳佩琪
1995 《父母在學校教育上之權利》，台大法研所碩士論文。
顏厥安、周志宏、李建良
1996 《教育法令之整理與檢討 — 法治國原則在我國教育法制中之理論與實踐》，台北：
行政院教育改革審議委員會。 |