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2017/11/22
國際人權在臺灣:挑戰與反思

國際人權在臺灣:挑戰與反思

 林柏儀,臺灣高等教育產業工會組織部主任

 

    「人權」這一概念,應當包含什麼樣的具體內涵?在近代兩、三百年來的人權概念發展史中,始終是各國政界、學界、社會倡議者等爭論不休的課題。

    以臺灣為例,自1970年代黨外運動興起以來,諸多改革倡議者即高舉「人權」口號,作為其運動推展的核心理念。

    1987年政治解嚴之後,「自由」、「民主」、「人權」紛紛成為了新一時代的階段標記。而在2000年首次政黨輪替後,當時的陳水扁政府更喊出「人權立國」口號,並開啟了人權委員會、人權紀念館、人權教育、人權展覽……等施政措施。

    但儘管如此,「人權」究竟該包含什麼樣的內容?什麼措施應當被視為「違反人權」而被禁止?該採取哪些方式來「保障人權」?「數個人權」之間如果相互抵觸,究竟該怎麼辦?……落入到具體個案當中,依然是各界不易尋求共識的課題。

    甚至隨著「人權」口號的普及,不但政治自由主義者或社會民主主義者會主張,他們推動的改革方向是提升普遍人民的人權處境;右翼的保守主義者也會強調,他們捍衛著傳統的道德與社會秩序,才是真正的人權守護者?極端放任的市場自由主義者,也宣稱去除各種對資本或勞動市場的管制,本身就是最重要的人權?甚至帝國主義者也經常以捍衛「人權」為由,對外發動戰爭……。「什麼都是人權」,卻讓實際上變成「什麼都不是人權」!?久而久之,隨著人權這一概念在公共媒體論壇中日趨模糊與稀釋,對於許多社會大眾來說,人權也經常像是一種虛無的口號,沒有什麼真正的具體意涵?

    也正因此,對於人權運動者而言,儘管這是一個人權概念比過去更易取得正當性的年代,但我們也更加需要清楚地辯論人權的內涵與議程為何?應當如何被操作與應用?包含了什麼,以及又排除了什麼?……清楚的定位才能讓人權運動找到方向,而朝著目標進行奮戰。

    只不過,有什麼方式能讓人權概念的定位與辯論,更加具體與聚焦呢?已有百餘年發展歷史的「國際人權公約」,或許是一個重要的參照起點。

國際人權在臺灣

    固然各個國家與社會,擁有不同的客觀環境與主觀思想,不能也不宜在政治目標上恣意地共享「同一套標準」。但當今的世界發展趨勢,的確日漸出現普世性質的國際人權觀念。特別是自第二次世界大戰以來,例如《世界人權宣言》的出現,即為普世人權觀念超越既有國家疆界、尋求全人類對人權概念共識的一大突破。

    除此之外,當今世界也發展出了大大小小的國際人權公約,一方面藉由各個國家的簽署與將公約國內法化,促成了國際人權標準的普及適用;另一方面則透過國際人權公約的論述權威性質,相關公約儘管還未被簽署或國內法化,但仍為各界追求社會進步的人士所引用,而實際影響各國的輿論或法令措施。並且,在現實當中,因為國際人權公約適用在具體課題上,存有諸多的解釋與論辯空間;因此與其說國際人權公約是一個某國政府簡單地「簽署」或「不簽署」的二分,不如說是一套持續演進推展的概念體系。兩條路徑經常相互重疊、交織進展。

    對臺灣來說,也是如此。中華民國政府作為1948年參與起草《世界人權宣言》的政府之一,爾後於1967年尚未退出聯合國前,也簽署了《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》(簡稱《兩公約》),儘管當時尚未完成批准程序。而在長達40年的戒嚴體制下,國際人權公約對於現實上的臺灣政治狀況,也僅有聊備一格的影響。

    遲至2009年,當時的馬英九政府才完成了《兩公約》的國內法化,不但宣示批准公約、遞交給聯合國秘書長存放(儘管基於中華民國已非聯合國的會員國,也因此被退回),除此之外也正式立法通過《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》,該法第二條即明訂 :「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力。」並且按照同法第八條:「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」讓國際人權公約具體躍上了影響臺灣法制的位置,不得再是可有可無的人權高調。

    但是,究竟哪些具體的法令及行政措施可能不符合兩公約?應當因此被限期修正或廢止?正如同某一個法令是否「違憲」一般,這並非是個能簡單做出判斷的課題。法令是否「違憲」,有司法院大法官透過解釋憲法來宣告與解釋。但是否「違反兩公約」呢?雖然理論上各級法院都能獨立援引已經具有國內法效力的兩公約,審查法令是否因牴觸失效而不予援引使用。但現實上,這通常還是聊備一格或緩不濟急,導致我國並未因政府批准兩公約,就讓各種法令在法院使用上有了翻天覆地的改變。

    相對地,政府自2011年起發展出了一套定期草擬與發表人權報告,並組織聯合國人權專家來臺進行審查,聽取政府與公民社會團體意見,發佈結論意見來具體化人權公約的程序。這一整套國際人權審查過程讓「國際人權在臺灣」有了更穩固的腳步[1],並取得一定的影響力。20171月,10位聯合國人權專家再次來臺,做成了「兩公約第二次國家報告國際審查會議結論性意見與建議[2]」,在諸多具體議題上提出了難能可貴的人權針砭,結論性意見更多達78項,相當值得關注人權進展的人們一同重視。

    通盤觀察其結論性意見與建議後,不難發現,這群國際人權專家不但對諸多議題進行具體的審視,而且帶來了新穎的人權框架,超越與豐富了既有的《憲法》基本人權規範。這樣的刺激顯然有助於各界進一步思考在人權的發展與落實上,究竟該朝向何方?如何真能稱為進步?作為種種辯論新的參照框架。

國際人權專家強調的人權方向

    過往國內人權論述側重援引我國《憲法》中的諸項基本人權,逐一論述其抽象內涵與相關解釋,並通常以「自由權」(如「人身自由」、「言論自由」)與「平等權」作為最核心人權保障要項,之後才再旁及「社會權」或各種當代新興人權的論述框架;或者經常將「社會權」的保障視為立法機關得依據具體情況裁量決定的權力,少有依據《憲法》基本人權體系對其進行有效規範。相對於此,這10位國際人權專家在「兩公約第二次國家報告國際審查會議結論性意見與建議」中所提出的78項具體意見,則具體紮實地針對了大大小小的人權議題提出意見,並且在方向上有三大值得注意之處,超越了國內過往較常主張的人權理念。這至少包括了:一、階級不平等屬於一種對人權的侵犯;二、對外國人人權的特別保障必要;三、政府不應以民意為藉口拒絕推動人權相關改革。

    為求介紹相關觀點,以下我將大量引用他們所提出的「兩公約第二次國家報告國際審查會議結論性意見與建議」,進行相關討論。

一、階級不平等屬於一種對人權的侵犯

     首先,國際人權專家在此次的審查中,多次強調,臺灣固然已經走上了自由民主的道路,但在人權進步的道路上,整體臺灣社會日趨嚴峻的階級不平等問題,已經形成一股對人權侵犯的主要來源!

    例如,審查會議結論性建議指出:「審查委員會對於中華民國(臺灣)所得不均的惡化情形,表達嚴重關切。近期數據顯示,中華民國(臺灣)的財富集中在金字塔頂端1%人口的情形日益嚴重。」

    而且,他們也觀察到,貧富差距的惡化,同時伴隨著生存機會的不平等:「審查委員會關切並注意到中華民國(臺灣)不同地域的平均餘命,在最富足的地區高達85.3歲,但在最不富足的地區則只有62.5歲。委員會建議政府除了各部會局處的合作研商外,應進一步採取措施以降低風險。」人權專家們的論述中顯露了:日趨不平等的經濟與健康分配,並非只是個人選擇與責任,相反地,這是一個社會與其政府應負責與正視的改革課題。

    而在種種惡化階級不平等的來源中,國際人權專家們也特別指出,加強企業社會責任的落實,是臺灣人權狀況進展的必要目標。「政府對於企業社會責任議題,包括透過具拘束力的法規規定監督與管制的需求,應給予充分關注。委員會提醒,在國際人權法下,政府有義務確保不論是在臺灣或海外營運的臺灣企業,以及在臺灣營運的外國企業,皆應尊重一切人權。尤其這些商業活動影響勞動條件、女性勞工與移工的地位、工會團結權、居住權、土地權及環境權。」這樣的觀點突破了傳統人權論述中往往只重視「政府不要侵犯人民自由」的自由主義觀點,而進一步強調了管制企業行為、加強保障勞工權益,也屬人權進展的重大課題。

    另一方面,他們也注意到了,臺灣的資本為了積累,也不斷擴張影響了住房和土地政策,進一步影響了一般人民的住房人權。國際人權專家在結論報告中,罕見地以8點建議的篇幅,對臺灣的住房與土地課題提出針砭:「審查委員會關切中華民國(臺灣)經濟政策的冒進,正指向一種對住房及土地危機的『市場化』解決方案,導致缺乏可取得及可負擔的住房,以及對住房、財產及土地的投機炒作。審查委員會觀察到一種使得『財產權』凌駕於『適足住房與土地權』的國家體制已然浮現。審查委員會建議中華民國(臺灣)的住房與土地體制應轉換方向,而與其對國際人權的承諾相符;包括聚焦在使用權保障(security of tenure),以及保護免於迫遷及驅離。」

    他們一連串針對階級不平等與資本積累邏輯對人民生活造成負面影響的批判,揭示了人權理念絕非只是「對抗政府的濫權」,同時也是「對抗資本的剝削與掠奪」,甚至包括了工作與居住的領域。這些觀點,相當值得長期受限於自由主義框架的臺灣人權論述參考。

二、對外國人人權的特別保障必要

    另一個值得重視的觀點是,國際人權專家對於臺灣「外國人人權」遭到輕忽,在審查會議中提出了諸多面向的批評。綜觀78點建議中,超過10點以上是涉及各類的外國人人權課題。這一反過去主流輿論認為「外國人不是我國公民,權利保障多少可能被打折」的觀點,相對地,在國際人權專家眼中,「外國人人權」正是人權保障無可迴避的關鍵與試金石。

    例如國際人權專家們在兩次的審查會議中,都屢屢強調應當採取具體措施,改善數十萬名在臺外籍家庭看護勞工的處境。他們提到:「自初次審查以來,包括仍舊排除適用《勞動基準法》的看護及幫傭工作者在內,外籍家事類勞工的處境幾無任何改變,這是一個令人嚴重關切的原因。再者,儘管2013年初次審查期間委員會曾表達嚴重關切,政府對多年來承諾制定的《家事勞工保障法》卻未採取任何行動。」

    另一方面,他們也觀察到有越來越多在臺灣漁船上工作的外籍漁工,長期面臨惡劣的勞動與生存處境。「政府未能對據報從事非法、未報告及不受規範(IUU)漁業的臺灣籍漁船執行中華民國(臺灣)法律,且其中據報曾發生包括對操作這些漁船的外籍勞工施加勞動權與人權侵害在內的重大犯罪,審查委員會仍舊對關於此事政府的可責性表達持續關切。」這些外籍移工群體,長年來未受到臺灣社會應有的關注。而這樣普遍的忽視,正是人權保障應當優先重視外國人人權的緣由。

    又例如,提到家庭暴力防治問題時,國際人權專家建議不該只有一般性的家庭暴力防治,而應該特別重視各種弱勢婦女群體。其中,他們即具體舉例該重視「新移民女性」所遭遇的家暴問題:「……採用跨學科和多部門的方法,發展解決家庭暴力的綜合性計畫。委員會並建議政府對於弱勢的婦女群體,例如身心障礙婦女及嫁至本地的新住民女性,給予更多的關注。」

    而對於政府提供的法律扶助措施,他們也提到該特別重視尋求庇護的外國人提供法律扶助:「委員會仍舊關切有相對偏多的外國人,包括尋求庇護者,遭移民主管機關收容。委員會建議法律扶助基金會除了對具有合法地位的外國人提供法律協助外,亦對不具該合法地位的尋求庇護者提供法律協助。」

    以上諸點建議顯示了,對國際人權專家而言,人權保障是一項因應具體環境的工作。要真正實現人人的平權保障,就不該只是提出關注「一般公民的人權」的措施,而該特別強調如何讓種種「被輕忽的弱勢群體」真能獲得協助。例如在民族國家形成過程中,經常被排除在公民資格之外的外國人,其人權需要特別保障,已是當代國際人權專家所關注的重心。不論是外籍勞工、新移民、庇護尋求者……,這些相對邊緣與弱勢的群體究竟能否獲得充分的關照,正彰顯著一個社會的人權進步程度。

三、政府不應以民意為藉口拒絕推動人權相關改革

    最後,在審查過程中,國際人權專家對臺灣政府特別指出,不該以「民意」為藉口,拒絕推動人權相關改革。

    這一提醒一方面強調了國際人權公約的優先性,不該以民意或社會共識等理由遭恣意輕忽;另一方面則是要求民主選舉的政權切勿淪為民粹政治,只以選票為施政考量,卻忽視了應當實踐的人權價值。這的確是推展諸多人權議題時屢屢遭遇的困境:只要是「可能影響選票的人權議題」,例如廢除死刑、捍衛不同性傾向的平等權利、保障受刑人人權……,不論政權上臺前有無承諾,現實中隨時都可能觸礁?

    責司審查臺灣相關法令與行政措施是否合乎《公民與政治權利國際公約》的小組會議主席Manfred Nowak,在審查意見發表的記者會上即特別呼籲:「在我們與政府交換看法時,常聽到一種說法表示,之所以不能修法是因為民調顯示大多數民眾會反對廢除死刑、反對通姦除罪化、反對同性婚姻等。……但我們覺得,在一個健全運作的代議制民主政體下,人民選出的政府,有時候也須採取不受大眾歡迎的改革,以符合其國際法義務。」

    國際人權專家也並非是把「人權」推到「民意」的對立面,而毋寧是強調政府在推動人權工作上應當具有「立場」,並且拿出充分的資訊與論述來說服大眾。他強調:「這意味著要成為典範,帶領人民並採取提升人民意識的方式,以排除大眾疑慮,而這些疑慮通常是因錯誤資訊而產生。這是一個資訊提供及人民意識提升的問題。例如,死刑對預防暴力犯罪沒有作用,在其他許多國家有充分證據顯示,廢除死刑並不會使犯罪率升高。」

    另外,他們也強調人權教育的落實必要,並且質疑過去政府將人權教育形式化、「重量不重質」的問題:「人權教育訓練的妥適性及有效性仍然受到嚴重關切。自2013年初次審查時,審查委員會注意到相關教育訓練課程「重量不重質」的問題以來,在這方面的改善似乎有限。」……「審查委員會強烈建議政府當局應優先關注提供相關且適合每個預期目標群的人權教育訓練。」

    人權教育所針對的對象也不只是一般大眾,更該包括了對公共服務執行者的人權教育。例如提到如何改善LGBTI群體遭遇「排擠、邊緣化、歧視、騷擾及侵犯,造成高自殺率以及生理與心理的健康問題」,國際人權專家提出的建議包括了:「為醫師、護理師及其他醫院工作人員,以及所有教育層級的教師開設關於充分尊重LGBTI人群人權的訓練課程」。這樣針對公共服務執行者的人權教育,顯然是臺灣仍亟為欠缺,但刻不容緩的。畢竟,能有一個清楚人權立場的公共服務執行團隊(不論是醫護、警消、教師、公務員...),才可能不畏懼民眾對邊緣群體的排擠,而堅持為所應為的人權改革。

小結:作為國際人權運動一部分的臺灣人權進展

    臺灣固然已步入政治民主化、自由化的階段三十年,然而,現實的人權發展上,仍有許多超出預期的挑戰。

    過往,人們往往以為,主要的人權侵犯者來自於政府。是故,人權發展的焦點在於限制政府權力,保障人民自由。這通常也是歷史上存有威權政體的社會,經常出現的狀況。

    但隨著時代的進展,國際上的人權論述已日趨轉向關注,來自資本強權或排外民粹,可能對於社會中弱勢或邊緣群體所造成的壓迫。這是人權工作在當代更需要面對的挑戰,而且,問題的嚴峻程度往往相對過去,是有過之而無不及。

    對於臺灣的人權發展而言,四年一次的國際人權專家來臺,透過檢視兩公約的現實落實概況與人權紀錄,有助於跟上國際人權進展的腳步,讓人權工作的範疇更加寬廣與深入。這現實上也有助於人權工作者逼迫政府轉換角度,不再只是聚焦於「不限制人民什麼」,而更要思索「該為人民做些什麼」(例如如何有效確保人民的住房權利,或者如何減少人民在經濟與健康上的不平等),甚至是扶助哪些「特別需要協助的群體」(例如該扶助特別弱勢與缺乏資源的外籍勞工、新移民配偶等),以促進真實的平等與自由能夠實現。

    儘管,不論是國際人權公約或人權專家學者,往往也有其現實中的侷限性。其提出的觀點通常也是特殊政治意識形態框架下的產物,並非就是「完美」(例如,人權專家們提到了土地資本的擴張、日趨嚴重的貧富差距,但對於構成它的資本主義政治經濟體制因素,以及政府現實中淪為資產階級利益的管理者,則似乎缺乏完整的批判;也因此,在這樣的框架下,儘管指出了階級不平等與資本擴張對人權的侵犯,但卻不易尋求徹底解決壓迫的可能?)顯然,人權的進展沒有辦法是一張簡單的改革清單,把國際人權公約「照單全收」就算做足功課。相對地,人權工作者需要在具體脈絡中理解國際人權公約的發展歷史與詮釋脈絡,適切地援引來挑戰國內政府與民眾,同時甚至對其進行反饋與批判,要求國際人權公約也應當有所進展,才不會陷入困局而不自知。

    跨海來臺的國際人權專家,不是上對下的傳教士,應當正視既有國際人權公約與論述的缺憾之處。換言之,他們是人權審查者,但也需要是真誠的人權運動交流者。而要達成這樣的可能,臺灣社會不但需要開始認真看待國際人權公約,同時也需要批判其現實中的不足,以共同提升為目標。

    臺灣當然是國際人權發展歷程的一個部分。我們期待臺灣的人權工作在完善自身與跨國相互交流的歷程中,一同面對當代世界的嚴峻課題,促進普遍人類獲得尊嚴與幸福的可能。



[1] 此一報告與審查程序,在當前國際上也頗為特殊。曾兩度來臺擔任聯合國人權專家、負責審查《公民與政治權利國際公約》是否妥善落實的會議主席Manfred Nowak,即於審查結束後的記者會上公開說道:「如你們所知,雖然臺灣不是聯合國會員國,不能正式批准聯合國的公約,但臺灣卻主動接受了聯合國9大核心人權公約中的6部公約,並且在國內法上落實這些公約,特別是兩公約,這是很傑出的成就。而邀請外部專家進行的審查程序,類似於在聯合國條約監督機構的審查程序。……這樣的程序十分獨特也很有創意,我不知道世界上還有誰會這麼做,而這樣反而比傳統在聯合國條約監督機構審查的程序來得更好。前往日內瓦的政府代表團通常人數很少,而我們被邀請過來這裡審查,我們有充分時間與眾多來自五院的政府代表及民間團體展開熱烈討論。」(引自「兩公約第二次國家報告國際審查會議結論性意見與建議發表記者會中文實錄」)

 

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