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2018/05/31
CRC之後:臺灣兒少人權保障與落實之檢視

 

  

葉肅科,國立金門大學社會工作學系副教授

 

一、前言

 

國際人權公約不僅是世界潮流,也往往被當作一個國家的社會發展重要指標。1966年,聯合國通過人權「兩公約」[1]。後來,聯合國即以「兩公約」與「世界人權宣言」為基礎,又陸續制定了三個臺灣也加入的國際人權公約[2]。在這五個臺灣也加入的重要國際人權公約中,1989年聯合國簽署的「兒童權利公約」(ConventionontheRightsoftheChild,簡稱CRC)是國際社會保障兒童少年人權的基本承諾[3],也成為各簽署國重視兒童少年基礎權利之準則,而「兒童權利公約施行法」(簡稱CRC施行法)則是我國保障與落實兒童少年權益國內法化的重要關鍵(衛生福利部社區發展雜誌社,2017:2)。21世紀初期,臺灣已通過五個重要國際人權公約施行法,它們依序為:2009年的「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」、2011年的「消除對婦女一切形式歧視國際公約施行法」、2014年的「兒童權利公約施行法」,以及2014年的「身心障礙者權利公約施行法」。

 

兒童人權(childrensrights)是人權的一部分,它指涉所有年齡未滿18歲的人所享有的各項權利,亦即強調對未成年人所給予的特別保護與關愛。那麼,什麼是「兒童福利」(childrenswelfare)呢?早在聯合國的CRC簽署之前,1959年的聯合國「兒童權利宣言」即指出:舉凡以促進兒童身心健康、發展正常人格,以及提升生活福祉為目的之各種努力與事業,均屬於兒童福利的範疇。當然,兒童福利的內涵也可能隨著各國政治、經濟、社會與文化之差異而有所不同(葉肅科,2002:48-49)。

 

為了方便我們對CRC的討論與CRC施行法落實的檢視,本文將先從國際人權公約的視野切入以介紹CRC的內涵,並說明臺灣加入CRC的理由。其次,我們從歷史發展角度探討國內兒童少年福利與權益保障法之發展,並說明臺灣CRC公約施行法國內法化的重要意義。最後,本文則試圖針對當前臺灣保障與落實兒童權利公約之現況加以審視與檢討,期使能對我國兒少福利發展與權益保障提出更具體且務實的建議。

 

二、CRC:兒童少年人權保障的肇始

 

1989年,為了讓「兒童權利宣言」更具約束力,聯合國乃通過CRC,期使對締約國具有法令效力。從近代兒童權利發展的角度來看,CRC的通過可說是一項重要里程碑。這份國際公約除了締約國最多、最具普世價值之外,也確立成一項劃時代意義的人權標準:兒童是權利的主體,而非國家與父母的附屬品。透過這份國際公約,國際社會乃向兒童承諾盡最大力量以保護兒童免於暴力傷害、保障其發聲權利,讓每個兒童均有機會發展潛能,並為將來的成年生活預做準備(兒童福利聯盟文教基金會,2014)。

 

CRC全文計54條,而其中又有超過40項條文係針對兒童之公民、政治、經濟、社會與文化等權利項目加以規範。就公約的條款解釋與適用來說,聯合國兒童權利委員會提出四項一般性指導原則:(一)禁止歧視他人:該原則強調機會均等,任何兒童都不得遭受任何有形或無形的歧視或懲罰[4];(二)兒童最佳利益:該原則係針對由公私社會福利機構、法院、行政機關或立法機關之作為或決定[5];(三)生存與發展權:發展權不僅指涉身體健康,也包括心理、情緒、認知、社會與文化方面之發展[6];(四)意見表達與參與權:該原則的主要觀點強調:兒童有權表達其心聲,其意見應獲得認真的考量,特別是對於兒童有影響的司法或行政程序事項[7]

 

CRC反映出現代社會對待兒童應有的新觀念:兒童不僅是獨立的個體,也是能主動為自己爭取權利者。它的最高宗旨在於強調:家庭、國家與國際社會都應致力營造一個以兒童最佳利益與最高福祉為目標的友善生活環境。其權利範圍除兒童少年個體之外,也包括:家庭及其所處環境、收出養、家外安置、少年司法體系、經濟剝削、毒品濫用、人口販賣,以及中央和地方的政策機制等(衛生福利部社區發展雜誌社,2017:2)。藉由CRC的制定,期使全球兒童都能享有這些權利並獲得應有的保障。據此,CRC至少可發揮六種特性(黃源協、蕭文高,2016:211-212):(一)強調公平的重要性;(二)重視人權與人格尊嚴的基本性;(三)支持家庭功能的實踐性;(四)尊重兒童意見與發展權的表達性;(五)禁止歧視他人或差別待遇的貶抑性;以及(六)將公約納入國內相關法令的法制性。同時,CRC也凸顯出兒童福利與權益保障的四個發展趨勢(葉肅科、周海娟,2017:57):(一)從家庭事務轉向國家與國際社會的共同責任;(二)從差別到遇到機會均等;(三)由生存權到發展權;以及(四)由附屬地位到獨立個體。

 

為何臺灣要加入CRC呢?或許有人會質問:臺灣並非聯合國會員,為何還要加入聯合國CRC?關於兒童福利與權益事項,臺灣不是早已訂有「兒童及少年福利與權益保障法」嗎?然而,歷史事實告訴我們:儘管臺灣不是聯合國會員國,但我們向來致力於遵守國際社會規範,並自發性的宣示遵循國際公約之規定。基於四點考量,臺灣確實有加入CRC並制定CRC施行法的必要性(兒童福利聯盟文教基金會,2014;葉肅科、周海娟,2017:57):(一)為國內的兒童法律規範地位提供國際基準;(二)明確範定兒童權利是基本人權[8];(三)協助國人更清楚瞭解兒童權利之實質內涵;(四)加入CRC有助於提升臺灣的國際人權地位。

 

重要的是:藉由聯合國兒童權利委員會對公約內容公布之解釋,不僅可使CRC的內涵與時俱進,也能針對各國有關公約之落實情況與相關問題提供必要的指導與監督。顯然的,這對臺灣兒童國際人權地位之提升具有實質的重要意義。

 

三、CRC施行法:臺灣兒少福利與權益保障法之發展

 

1973年與1989年,臺灣先後制定「兒童福利法」與「少年福利法」。1995年,臺灣向國際社會宣示:願遵守CRC,以凸顯我國福利政策重視兒少權益的程度。2003年,在民間兒童福利團體的倡議下,立法院將「兒童福利法」與「少年福利法」整合成「兒童及少年福利法」(簡稱「兒少法」)(葉大華,2012)。20111130日,因應國際潮流與時代發展趨勢之需要,「兒童及少年福利法」公布修正為「兒童及少年福利與權益保障法」,條文也從原有75條增加到118條。

 

臺灣在CRC的影響下,為了回應社會各界的需求、加強兒少福利服務措施,乃以聯合國的CRC為目標。首先,「兒童及少年福利與權益保障法」不僅增訂身分、健康、安全、受教育、社會參與、表意、福利與被保護,以及享有適齡、適性之遊戲休閒與發展機會等權益和措施,也將各項權益法制化。其次,為了讓兒童及少年福利與權益能與國際接軌,展現我國落實聯合國CRC之努力,也於201464日公布「兒童權利公約施行法」,全文共計10條,並從20141120日起施行「世界兒童人權日」。CRC施行法明確賦予CRC具有國內法之效力,各級政府機關在行使職權時,也應落實符合公約中有關兒童及少年福利與權益保障之精神與規定(衛生福利部,2016)。CRC施行法第1條即明白揭示其制定目的在於:實施聯合國CRC,「健全兒童及少年身心發展,落實保障及促進兒童及少年權利,特制定本法[9]。」

 

「兒童及少年福利與權益保障法」的制定不僅代表臺灣對CRC的重視,也是尊重兒童權益的一種具體表現,更是我國人權發展的一個重大里程碑。為了

 

讓國內兒少與服務供給者更瞭解CRC,並能在服務供給與社會倡議過程中有效運用CRC,促使CRC精神能在臺灣真正落實,CRC施行法第6條即規定:「行政院為推動本公約相關工作,應邀集學者專家、民間團體及相關機關代表,成立兒童及少年權益推動小組,定期召開會議,協調、研究、審議、諮詢」,並辦理公約之宣導與教育訓練等事項(衛生福利部社會及家庭署,2016)。

 

從臺灣兒童及少年福利服務發展歷程得知:對於兒少福利與權益之保障,社會政策關注的不僅只是消極面的保護與救助而已,也包括積極面的教育與發展;強調的並非單一部門的個別服務,而是朝向整合性的照顧與服務目標邁進;保障的不僅僅是一般性的服務而已,也對處於不利境遇下的兒少提供額外的協助;重視的不單單是家庭的責任,也包含社區、社會與國家之共同責任。我們相信:如果這些社會政策能適切的獲得保障與落實,那麼,臺灣的兒童及少年福利發展即可能朝著CRCCRC施行法之目標邁進(黃源協、蕭文高,2016:224;葉肅科、周海娟,2017:66)。

 

四、落實CRC之挑戰:檢討與建議

 

根據CRC施行法第7條之規定:政府應在CRC施行後2年內(2016年)完成CRC首次國家報告,並依據CRC施行法第6條之規定,向行政院兒童及少年福利與權益推動小組提出國家報告。根據CRC施行法第9條之規定:政府應於1年內(2015年)提出優先檢視的法規清單,3年內(2017年)完成法規的增修或廢止及行政措施之改進,5年內(2019年)完成其餘法規制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。

 

當我們檢視CRC施行法所規定的應辦事項時,則會發現:近2年來,諸多應辦事項業已逐一完成:(一)2017年,籌辦國際審查會議,藉由獨立審查機制以檢視臺灣落實CRC保障事項的不足;(二)續辦行政命令案與行政措施之法規檢視作業;(三)各權責機關均完成優先法規之修法作業;(四)擴大教育宣導範圍,將CRC新觀念廣泛宣傳且向下扎根;(五)與NGO建立夥伴關係,共同辦理兒少培力課程,提升兒少之參與能力;(六)各界在法規檢視與國家報告撰寫中所提及的違規或落實不足之處,依法規定最快應於2017年完成修法或改善作業。在CRC國內法過程中,社會各界對我國兒少福利與權益保障之政策發展也提出三點主要建議:(一)建立有獨立性的兒童監察制度,發揮促進兒童福利與權益之重要功能;(二)為了建構更周全且友善兒少的生活環境,有必要進行全面、定期且具國際比較之兒少統計調查;(三)持續爭取加入聯合國CRC,期使將我國落實CRC之成就獲致國際認同與支持(簡慧娟、吳慧君,2017:49-50)。

 

我國CRCCRC施行法之公布即意味著:臺灣認同兒少福利與權益保障和「國際接軌,權利躍進」之主張。未來,倘若臺灣要完善與充實兒少福利政策內涵、保障與落實兒少人權,那麼,臺灣就應致力推動八項主要具體服務措施(卓雅苹,2017:78-79;葉肅科、周海娟,2017:66;廖美蓮,2017:88;劉美芝、曾珮玲、周大堯,2017:100-101;衛生福利部,2016):(一)提供育兒支持補助,特別是發放低收入戶育兒津貼;(二)推動兒童及少年安全實施方案,加強兒少安全保護網之建構;(三)提供弱勢家庭經濟協助,辦理中低收入戶家庭兒少生活協助;(四)妥善照顧遭遇重大家庭變故之兒少,提供家庭寄養與機構安置教養服務;(五)增設「兒少福利與權益推動小組」,建置跨部會之協調統合機制;(六)設置家庭福利服務中心,落實以家庭為中心之預防工作;(七)減輕家庭育兒負擔,建構優質托育環境;以及(八)及早發現家庭困境,辦理兒少高風險家庭處遇服務。

 

為了讓CRC施行法能與國際接軌,並順應兒童及少年福利與權益保障之思維,未來,落實CRC的最大挑戰在於:社會大眾仍應積極倡導與維護兒童及少年福利與權益、落實兒童及少年保護服務工作,並賦予他們應有的基本權益。在保障與落實CRCCRC施行法之議題上,衛生福利部認為,有待檢討與改進之處包括:(一)有關不與父母分離原則,還有某些法規未盡符合國際人權標準;(二)少年司法與被剝奪自由兒少保護原則中,行政與司法單位的先行意見有待整合;(三)獲得適當訊息與傳播媒體對兒少權益保障、兒少遊戲權與設施安全等之實務落實與觀念宣導需要持續努力與加強(衛生福利部社區發展雜誌社,2017:2;簡慧娟、吳慧君,2017:47-49)。

 

五、小結

 

CRC主張:兒少福利政策制定應考量兒童需求與問題,方能提供適切服務以促進兒童之成長與發展。倘若從兒少福利主張的角度出發,則我們特別要強調三個重點:(一)以兒少最佳利益作考量,優先保障兒童身心發展;(二)兒少福利的範圍涉及兒少及其家庭生活;(三)兒少福利基礎係置基於「兒童需求」與「兒童權利」的概念上。兒童需求常伴隨成人社會對於兒童的未來期望與規劃而產生,但卻未必因為兒童權利之強調而獲致保障。據此,如果兒童福利強調的「權利」概念是法律概念,則其本質即為一種具有資格權賦予和法律執行的意涵。

 

近年來,在政府與民間團體共同努力之下,兒少福利發展的確已獲致相當程度的成果。面對臺灣社會變遷的衝擊與CRC國際潮流之影響,尤其是在兒童及少年福利與權益保障法修正後,不但大量吸收兒童福利的新概念、新觀點與新制度,也讓臺灣兒少福利發展邁向一個新里程。然而,檢討過去與展望未來,臺灣兒少福利發展與人權保障和落實確實尚有改善空間。在檢視臺灣兒少福利發展與人權保障和落實的相關政策與措施上,我們發現:我國兒少福利與權益保障仍需面對五項重要課題之挑戰(邱靖惠、白麗芳、許愷洋,2017:111-112;胡中宜,2017:119-120;陳竹上,2017:135-136):(一)兒童人權需共同維護:針對虐童與殺童事件,社會應特別強調:兒童是權力的主體;教導孩子保護自己;以及提供必要的社會支持;(二)早期療育尚需持續推展:仍應繼續落實的工作包括:早期療育宣導;相關專業人員知能之培育;相關篩選、通報與整合性服務之強化;以及結合所有可用的社會資源等;(三)收出養制度化有待建構:收出養必須透過收出養媒介服務機構對出養與收養雙方進行評估與輔導,以落實兒童優先由國內收養人收養之保障原則;(四)兒少保護工作仍需加強:未來,如何讓兒少成長於「零暴力」的環境中,是我們持續關心兒少保護工作有待努力的目標;以及(五)社工人力配置需求大增:倘若將過去兒少福利中心每家設置1名社工員改成依兒少人口數來配置,則會從2008年的32名增加到2010年的535名社工員。如果再將中心定位為針對危機少年、中輟少年與性剝削少年提供密集式與深入之個案服務,則每家兒少福利中心的社工人力配置即需大量增加。據此,我們又進一步提出五項具體且務實的落實兒少人權保障之政策建議:(一)建構跨部會之協調聯繫機制;(二)加強兒少安全保護網之建構;(三)優先檢視國內相關兒少福利與權益保障法清單;(四)完善我國兒少福利政策之內涵;以及(五)落實兒少福利與權益保障法。

 

參考文獻

 

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卓雅苹(2017)。聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障。社區發展,第157期,頁69-81

 

邱靖惠、白麗芳、許愷洋(2017)。由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度。社區發展,第157期,頁103-112

 

胡中宜(2017)。聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵:歐洲國家的經驗。社區發展,第157期,頁113-124

 

陳竹上(2017)。離婚後未成年子女親權行使之檢討:法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視。社區發展,第157期,頁125-140

 

黃源協、蕭文高(2016)。社會政策與社會立法(三版)。臺北:雙葉書廊有限公司,頁210-247

 

葉大華(2012)。新上路的「兒童及少年福利與權益保障法。兒少新法宣導網站。http://www.兒少權法e點通.t6w/linkl.asp。搜尋時間:1070423

 

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葉肅科、周海娟(2017)。兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展。社區發展,第157期,頁54-68

 

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劉美芝、曾珮玲、周大堯(2017)。從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展。社區發展,第157期,頁95-102

 

衛生福利部(2016)。兒童及少年福利。中華民國國情簡介。http://www.ey.gov.tw/state/News_Content3.aspx?n=C75E5EE6B2D5BAEB&s=ADE39B5CCF4DE702。尋時間:1070421

 

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簡慧娟、吳慧君(2017)。兒童權利公約推動歷程與未來挑戰。社區發展,第157期,頁42-53

 

[1]所謂的「兩公約」,是指「公民與政治權利國際公約」(InternationalCovenantonCivilandPoliticalRights,ICCPR)與「經濟、社會與文化權利國際公約」(InternationalCovenantonEconomic,SocialandCulturalRights,ICESCR)之合稱。

 

[2]包括:1979年聯合國通過的「消除對婦女一切形式歧視國際公約」(ConventionontheEliminationofAllFormsofDiscriminationagainstWomen,簡稱CEDAW)1989年的「兒童權利公約」(ConventionontheRightsofChild,簡稱CRC),以及2006年的「身心障礙者權利公約」(ConventionontheRightsofPersonswithDisabilities,簡稱CRPD)

 

[3]目前,計有197個會員國批准或加入,是全球共識度最高的國際人權公約。

 

[4]公約第2條規定:「不因兒童、父母或法定監護人之種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、民族、族裔或社會背景、財產、身心障礙、出生或其他身分地位之不同而有所歧視。」

 

[5]公約第3條第1項指出:「所有關係兒童之事務,‧‧‧都應該以兒童最佳利益為優先考量。」

 

[6]公約第6條揭示:國家應「承認兒童有與生俱來的生存權利」,以及「應盡最大可能確保兒童之生存與發展。」

 

[7]公約第12條規定:國家應「確保有形成其自己意見能力之兒童有權就影響其本身所有事物自由表示意見,其所表示之意見應依其年齡與成熟度給予適當的看待。」

 

[8]公約第14條規定:「締約國應尊重父母及於其他適用情形下之法定監護人之權利與義務,以符合兒童各發展階段能力之方式指導兒童行使其權利。」

 

 

[9]CRC施行法第2條則強調:公約所揭示保障與促進兒童及少年權利之規定,具有國內法化之效力。

 

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