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2017/08/31
身心障礙者權利公約之後: 人權保障落實了嗎?

 身心障礙者權利公約之後:人權保障落實了嗎?

葉肅科,國立金門大學社會工作學系副教授兼系主任

前言

1966年,聯合國通過「公民與政治權利國際公約」(International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR)與「經濟、社會與文化權利國際公約」(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESCR),合稱「兩公約」[1]1967年,臺灣曾經參與簽署,後因失去聯合國代表權而迄未完成批准程序。兩公約不僅被視為重要的國際人權法典,也是國際人權保障體系相當重要的一環。

就自由權利的內容來看,兩公約廣泛的涵蓋各項重要人權議題。它們包括「公民與政治權利國際公約」中的生命權、人身自由、遷徙與選擇住所之自由、接受公平審判之權利、言論自由、集會結社自由和參政權等,以及「經濟、社會與文化權利國際公約」中的工作權、社會保障、家庭保障、適足生活水準、教育權、健康權和文化權等。

1971年,臺灣退出聯合國後,有關國際事務之參與和各種權利公約之實踐,常因臺灣的非會員國身分而難以奉行和真正投入。後來,聯合國以「兩公約」與「世界人權宣言」為基礎,陸續制定了「消除對婦女一切形式歧視國際公約」(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, 簡稱CEDAW )、「兒童權利公約」(Convention on the Rights of Child, 簡稱CRC),以及「身心障礙者權利公約」(Convention on the Rights of Persons with Disabilities, 簡稱CRPD) 等核心人權條約,共同形塑國際人權保障的普世標準。

對於有關國民權益保障的法令規章與各項論述,雖然臺灣常以聯合國權利公約作為遵循的依歸,但距離真正落實權利公約之精神與制度執行之貫徹似乎還有一段落差。當人權議題儼然已成為普世規範與普世價值時,臺灣也愈來愈無法自外於聯合國的各項國際公約。反之,隨之而來的是:它讓國際公約具有國內法律的效力,並藉由施行法建構我國人權制度的持續推動 (衛生福利部社區發展雜誌社,2017)

根據衛生福利部統計處(2017)的統計資料顯示:截至2016年年底,領有身心障礙手冊的人數為117199人。換言之,臺灣有5%的人為「身心障礙者權利公約」保障對象。本文的目的在探討:CRPD之後,臺灣的身心障礙人權保障該如何進一步落實?首先,我們審視CRPD的目標、精神與一般原則,並說明臺灣CRPD施行法國內法化的重要意義。其次,我們論述身心障礙人權觀點的歷史演進與含括重點。最後,則將關注焦點擺在落實CRPD人權保障可能面臨的挑戰,期望公民社會日益成熟的臺灣能藉此契機改善整個人權保障的制度環境。

、身心障礙者權利公約之後

20061213日,聯合國大會通過CRPD。其目標在於:確保身心障礙者可享有完整平等的人權、基本自由,以及受到尊重的人格尊嚴。2007年,我國「身心障礙者權益保障法」(簡稱身權法[2])修法時,就納入CRPD之精神以進行修訂。200853日,該公約正式生效,也成為21世紀第一個保障全球身心障礙者權益的國際人權公約。為了改善障礙者之權益,簽署國需頒布法令與具體措施,也要廢止某些歧視的法規與措施。該公約的身心障礙者權益保障包括:公民權、政治參與權、教育權、醫療保健權、工作與受雇權、社會保障。同時,也揭示身心障礙者應與一般人一樣都享有公平的機會待遇,並強調個別發展、社會參與和機會均等。要言之,它包含八個一般原則 (參見身心障礙者權利公約第三條,另見黃源協、蕭文高2016: 221-222)()尊嚴與自主;()不歧視;()有效參與和融入社會;()尊重差異;()機會均等;()無障礙;()男女平等;()尊重身心障礙兒童漸次發展之能力。

顯然的,國際公約施行法的頒布僅是臺灣朝向人權普世價值之開端。藉由施行法之訂定,施行公約的作為逐一展開,也為國內應行遵守的法律提供法源基礎。2014820日,為了與國際接軌,乃公布「身心障礙者權利公約施行法」,並從該年123日施行。在人權觀點上,與兒童、女性與少數民族或弱勢族群一樣的,身心障礙者作為世界公民的一份子,也需要聯合國會員國採取必要措施與提供實質協助。由此觀之,CRPD至少有三種象徵意義:()將身心障礙者權利納入國際人權體系中的一環;()讓全球身心障礙者免於遭到歧視或受到傷害;以及()建立更有效的監督與報告機制,以實踐身心障礙者之權利等(衛生福利部社區發展雜誌社,2017: 2;施世駿、孫瑩芯,2017: 220)

身心障礙人權觀點

圍繞西方先進工業國家或「福利國家」(the welfare state)身心障礙議題所引發的基本論戰、立法、供給與鬥爭往往牽涉到五個主要理論模型或觀點論述:()醫療導向觀點(medically based view)()慈善模型(charity model)()醫療模型擴展觀點(extension of the medical model)()社會模型(social model);以及()權利導向模型(rights based model)[3]

      1950年代晚期至1960年代初期,身心障礙權利導向模型在美國與西歐是以一種政治化的擴展觀點出現,也被日益消費者導向的諸多社會團體所闡明。這意味著:權利與資格檢證已將身心障礙的研究論述延伸至平等機會的私人與公共領域間之緊張討論中,而作為個人經驗的身心障礙政治化議題也需擺在平等機會理論的內部來闡述。據此,權利導向模型認為,平等機會理論所依據的有四個基本要件(Johnstone, 1998: 21-24)()所有的人都有自我決定之權利;()心理與社會形勢的自主或解放使某些個人或團體在決定其未來時可能經歷不平等的利益;()不幸者或相對弱勢者的自我決定之可能性所以式微,是由於超出其所能控制的社會力使然;()針對相對弱勢團體之自我決定的可能性,社會有一種加以改善的社會責任。

1970年代,國際社會出現一種身心障礙者權益的人權觀點( a human rights approach)此一觀點強調:在國際社會上,身心障礙人權應更受重視與被接受。它的主張主要體現在聯合國的兩份障礙者權益宣言[4]上:()心智障礙者權益宣言(the declaration on the rights of mentally retarded persons):包括:適當的醫療照護與教育、經濟安全、免於剝削、合格監護者,以及獲得合法程序等權利;()障礙者權利宣言(the declaration on the rights of disabled persons):認可其經濟與社會安全權、就業權、與家人同住權、社會參與權、免於剝削、虐待與羞辱行為權,以及有效的法律協助權等。

晚近幾年,身心障礙論述轉而考量人權議題的關鍵在於:受到身心障礙運動的日益高漲與身心障礙者逐漸浮現的自信之影響事實上,人權觀點的權利導向模型不僅擴大身心障礙社會模型,也從強調改變個人行為轉而要求改變社會結構。要言之,人權觀點的、權利導向的論述含括五個重點:()認知社會對身心障礙者存有結構歧視或差別待遇;()承認人們具有集體力量;()認為議程設定可由身心障礙者及其聯盟所決定;()瞭解到立法是民主制度下確保身心障礙者相關權利落實之基礎;以及()相信對任何歧視身心障礙之行為均會給予法律制裁。    

四、落實人權保障需面臨的挑戰  

 2014年,我國的「CRPD 施行法」公布施行,並由衛生福利部社會及家庭署擔任協調中心,負責各項任務之推動。在此過程中,雖然政府也展現出重視與落實CRPD 的決心與努力,但是,許多影響身心障礙者權益的政策推動與人權保障之落實依然需面臨嚴峻的挑戰(衛生福利部社區發展雜誌社,2017: 3吳淑芬、林灯偉,2017: 262-263施世駿、孫瑩芯,2017: 232-233)

 ()應建構更有效的監督與報告機制:目前,CRPD的推動主責單位分散於法務部、行政院性平處,衛生福利部社會及家庭署等單位。因此,在橫向整合與縱向規劃的推動上,確實出現制度的限制,相關專業人力與經費配置上也必然面臨窘境。未來,人權工作的推動應建構更有效的監督與報告機制。

 ()相關資源配置需進一步檢視與調整:雖然人權保障工作強調形式要件需符合國際公約的制度與規範,應有獨立的監察機關以推展倡議、調查、救濟、監督與受理申訴等工作,但持平來說,這樣的人權根本無法真正內化成各單位的核心價值與主要信念。因為整體國際人權公約的橫向整合與縱向推動上不僅有其制度限制,相關經費與專業人力配置也將左支右絀。所以,未來,在人權組織的定位上,相關資源的配置就需要進一步的檢視與調整。

 ()支持身心障礙者積極參與影響政策之程序:當身心障礙者無法充分參與政治和公共生活時,即可能在政策制定過程中將他們排除在外,進而剝奪其人權保障之機會。這也就是為什麼近年來,身心障礙者會提出其自我倡議的口號:「沒有我們的參與,不要為我們做決定」之理由。未來,在參與政策倡議的過程中,我們更應關注和支持身心障礙者積極參與影響政策之程序。

 ()推動過程中應取得倫理兩難與專業衝突的平衡:CRPD尤其強調獨立、自主、社會參與和社會融合概念,但人權的觀念演進有其歷程,而且社會大眾與專業工作者對於人權的觀念與接受度也不盡相同。畢竟,不同的個人可能有其自身價值觀的差異。而且,提及人權議題,多半要強調尊重個人尊嚴與人人平等的基本精神。現在,即使服務設計的理念要將CRPD的權利內涵置入其中,但執行過程依然會出現摩擦、衝突,以及倫理兩難之情境。因此,未來,在推動CRPD的過程中,雖然人權保障實務工作上必然碰到倫理兩難與專業衝突,但重要的是:我們該如何有效的在這兩者之間取得平衡點?

 五、小結

 近年來,CRPD可說是國內身心障礙領域政策倡議或福利規劃的主要依據。然而,在實務經驗上,卻也常被質疑:是否過度理想化?畢竟,這樣一份來自聯合國的國際公約,其對臺灣社會福利發展帶來的不僅是人權觀點與充權理念之啟示而已,勢將也會對人權保障體系造成進一步的影響或衝擊。在推動與落實身心障礙者權益保障的過程中,仍需面臨的挑戰涉及四個主要課題:平等、自主、參與和凝聚;其次,則牽涉到服務供給者與服務對象兩方面。其中,由於身心障礙者的障別不同,衍生的需求也相當多元化,因此,我們尤其需要特別關注到公共服務的供給細節與服務對象的個體需求滿足。

參考文獻

吳淑芬、林灯偉,(2017),〈推動以人權為本的社會工作實踐:以伊甸基金會落實《身心障礙者權利公約》為例〉,《社區發展》,第157期,頁255-265

施世駿、孫瑩芯,(2017),〈比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報告:對臺灣的借鏡〉,《社區發展》,第157期,頁220-235

黃源協、蕭文高(2016),《社會政策與社會立法》(三版),臺北:雙葉書廊有限公司,頁217-248

葉肅科,(2016),《健康、疾病與醫療;醫療社會學新論》(三版),臺北:三民書局,頁96-107

衛生福利部統計處,(2017),〈身心障礙者人數〉,http://dep.mohw.gov.tw/DOS/cp-1745-3328-113.html搜尋時間:1060601

衛生福利部社區發展雜誌社,(2017),〈人權大步走:聯合國權利公約的實踐〉,《社區發展》,第157期,頁1-3

Johnstone, D. (1998). An Introduction Disability Studies. London: David Fulton Publishers. 



[1] 「兩公約」規定:所有締約國都應採取各種適當的措施,以尊重、保護與實現「世界人權宣言」和兩公約中所揭示的各項自由權利「兩公約」不僅是國際公約,並已取得國際習慣法之地位。即使非締約國,也無法不適用。2009年,臺灣乃先行通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」,將兩公約所揭示的人權保障規定,正式明定具有國內法律之效力。同時,藉由施行法之規範,逐步建構臺灣的人權制度基礎。

[2] 身權法第1條:「為維護身心障礙者之權益,保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等之機會,促進其自立及發展,特制定本法。」

[3] 由於篇幅有限,在此,只能針對權利導向模型加以概述。至於其他四個理論模型或觀點論述,請參見葉肅科,(2016),《健康、疾病與醫療;醫療社會學新論》(三版),臺北:三民書局,頁98-101書中有關理論模型的轉變之討論。

[4] 19711220日,心智障礙者權益宣言指出:透過國家與國際行動,確保心智障礙者享有與一般人同等的權利。它強調心智障礙者應盡可能與家人或扶養者同住、參與社區活動,以及期使障礙者能融合到社會中;1975129日,障礙者權利宣言強調:障礙者享有和一般人相同的權益。

 

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