文/林柏儀（臺灣高等教育產業工會組織部主任）
「我們認為，政策投票議決，不應僅是「公民」的特權，也應是與其休戚與共的相關「非公民」應該一起來議決的權利！我們反對用公民身分區分權利。我們主張，移工/非公民，也要有對與其切身相關的法令政策有投票議決的權利。」
2017年8月，一群來自各國在臺的團體與人民，齊聚臺臺灣立法院門口前，高分貝提出了前述主張。這是由臺灣移工聯盟（MENT）等數十個移民、移工、人權團體[1]，一同發起的「移工公投計畫─非公民政治平權行動」記者會。他們指出，超過60萬名的在臺外籍勞工，長年來面對種種壓迫法令制度，政府應當要納入移工們的意見，對其進行大幅的改革。
因此，他們將自辦三項「公投」，針對是否同意「家務勞工應有勞動法令保障？」，是否同意「廢除仲介制度，強制政府與政府直接引進？」以及「移工應可自由轉換雇主？」三個問題，透過散佈全臺、延續多天的擺攤投票活動，確定社會大眾的意見。而最特別的是，他們主張這項投票要讓「公民」與「非公民」（特別是移工本身）都能夠參與，共同凝聚出集體的共識來。
顯然，這並非是目前《公民投票法》[2]框架下、限於「本國公民」才能參與投票的「公投」。但這並沒有消卻主辦單位的意志。他們指出，大眾投票行動除了是要針對上述議題凝聚社會共識外，也是藉此試圖向臺灣社會大眾拋出問題：「作為有完整參政權的臺灣公民，我們如何面對沒有參政權的六十萬共同生活者（在臺移工）？誰可以決定他們的命運？為什麼可以？為什麼有些人可以自決？有些人不能？」
這項活動將如何發展，各界都還在觀察。不論結果如何，它帶出了一個臺灣長期忽略的課題：外籍居民，是否也該擁有一定的政治參與權？
為了實踐民主的普遍政治參與權
所謂的政治參與權，包括了典型的參政權，例如選舉與被選舉民意代表和政治首長，或是對特定政策透過公民投票表達同意或反對。除此之外，它也包括了對公共事務發表意見的權利，例如舉辦集會遊行，發起陳情請願，或是依據《行政程序法》對行政處分參與聽證或陳述意見的權利。在晚近更包含了審議式民主、參與式預算、公民會議……等創新的政治參與渠道，讓人民有直接參與政治決定形成的可能。這些權利實際上就是「民主」理念的具體化展現，讓政治決定是有廣泛的人民參與或授權而形成。
這些政治參與權，是只限本國籍的「公民」們才能享有嗎？例如說，是不是只有在一國內取得公民資格的成年國民，才能夠參與選舉投票？反之則無權投票？這在臺灣目前的政治制度中，似乎是「理所當然」的共識。但其實在全球的民主政治發展來看，很可能已經是一種需要被挑戰與革新的制度。
首先，當代的民主政治理念，重視的是讓普羅大眾都有機會參與到會影響到他們事務的決策之中。不論是讓其選舉代議士替其參與決策或監督施政，或是給予聽證機會表達意見陳述問題，都是為了讓政治決定能反映人民的集體意志，合乎集體需求。這種理念其實並非是一國之內公民或國民的特權，也因此，政治參與權絕非是先天地就要把「非公民」的外籍人士予以排除。
儘管在當代民族國家的發展邏輯下，各國政權經常競相形塑本國人與外國人的各種政治經濟社會權利落差，以鞏固國民的國家認同。但隨著全球化的浪潮發展，各國人民之間的跨國遷徙已日趨平常。人們也開始接受：在一地生活、工作、求學的人，未必會擁有該地的國籍，但這絕不代表他們和該地沒有關聯。作為某國某地的長期居民（resident），儘管是「外國籍」，但實際上他們和本國人一樣，工作得繳稅，也加入相同的社會保險。之間的差別多半只在於「拿不一樣的護照」——有著不同的政治歸屬認同——但不該在工作機會、社會保障或政治權利會遭遇到不合理或不必要的差別對待。
這種以「居留」與否，而不是按照有無「國籍」，來賦予政治經濟社會權利的做法，或許在臺灣我們會感到些許陌生，但其實在國際上，包括北歐諸國，美國部分州別，或紐西蘭等地，已經是日趨常見的制度安排。
「非公民」也能有政治參與權：國際上的諸多案例
一個人在某國某地儘管是「外國人」、「非公民」的身分，但作為當地長期的「居民」，是否也該享有基本的政治參與權？讓他有機會能選舉、被選舉、舉辦集會遊行、參與聽證會議等等，來民主參與當地的政治決定過程？
對這問題，國際上已有諸多案例，給了「可以」的答案。就是其中最具敏感性的「投票權」，其實也早有諸多突破案例，在一定程度內保障了「非公民」的政治參與權利。
根據網路上的公開資料，目前全球已經有約65個國家，包含6大洲，讓在其中的外國居民也能夠在特定範圍內享有投票權利[3]。
例如，包括瑞典、挪威、芬蘭、丹麥、冰島、愛爾蘭、荷蘭等歐洲國家，許多都已允許居留在國內一定時間的外籍居民（儘管是非歐盟國籍的外國人），能夠參與地方民意代表選舉投票。美國國內也有超過二十個州或地區，允許外籍居民能夠在地方政府相關選舉中登記投票。
西班牙則是對非歐盟國籍的居民，採取了國與國之間簽署「互惠」（reciprocal）協議的做法：對方國家若有允許西班牙國籍的居民參與選舉，則西班牙也會承認對方國籍在西班牙居民的選舉權利。不過這套制度已遭來了不少批評，許多人們主張根本該直接開放所有外籍長期居民的地方政治權利，而不是以尚未「互惠」為名來繼續排擠外籍居民。簡單說：總不能因為別的國家不民主，自己也跟著不重視民主！？
甚至也有國家是讓外籍居民的政治參與權，普及到全國選舉層次，和一般國民別無二致。像是紐西蘭自1975年開始，就讓擁有永久居留資格的外籍移民，可以參加紐西蘭全國性的各類投票權利，和一般國民並無差別。位於南美的烏拉圭自1952年起，也對於烏拉圭居留滿15年的長期居民，給予等同國民的投票權。
與臺灣鄰近的亞洲國家中，2005年南韓也已修改選舉法規，讓取得永久居留簽證資格、並在韓居住滿3年的外籍人士，也能夠在韓國地方選舉參與投票。在2006年5月31日的南韓地方選舉中，就有6,746名的外籍居民，有權參與投票。
當然，世界上也仍有諸多國家，繼續堅持要依據「擁有國籍與否」，來給予差別的政治參與權利。例如德國、日本，都仍是如此。這些國家通常有一定程度的右翼排外風潮，使得開放外籍居民的政治權利，成為了當地相對敏感的議題。
在這之中，臺灣要走上哪一種道路呢？臺灣經常自詡為亞洲新興民主化國家的典範之一，而且近年來也積極呼籲要強調國際化，與世界各國緊密合作，並擁抱各國移民移工帶來的經濟成長與多元文化。不過在保障外籍居民的政治參與權上，卻並未交出任何驚人成績；甚至直到此刻，按照《集會遊行法》[4]，外國人都還不得是在臺集會遊行的發起人（換言之，外勞要舉辦集會向官署陳情，還得有本國人申請），實在有檢討與改進的必要。
從外籍大專教師的校內校外參與權利落差談起
我們可以用一個相當具體的群體——在臺外籍大專教師——為例，說明繼續維持現行「外籍居民並無政治參與權」的體制，實在是沒有必要也欠缺合理的安排。
隨著高等教育的國際化，臺灣的大專院校，開始聘任外籍教師在臺授課。不論是外國語文類科系，例如英文、日文、韓文等科系，有越來越高比例的外籍母語教師，以提升語言教學品質；各種一般科系，也有長期或短期的外籍受聘教師或訪問學人，以豐富教學研究的內容。
這群外籍教師，在臺灣的大專院校裡頭，不會因為他的「外籍」身分，而在校內制度上遭遇到差別對待。若作為專任教師，他們和本籍專任教師一樣，都可以參加各級校內會議，發言、投票，或選舉被選舉為校務會議代表或學術主管，或按專業參與教師評審會議、擔當相關學術審查……。這些是為了實現學術自由、大學自治與校園民主而為的制度設計，讓參與大學事務作為教師的權利也是義務，不會也不得因為教師的國籍身分，而有所差別待遇。
但諷刺的是，試看：一位外籍教師在臺灣，在大專校內可以和本籍教師一般，享有各種的參與權利，而且被認為是必要且合理的。但一出了「校外」，他就搖身一變，被認為不該有權對公共事務表達意見？既不能投票，也不能組織集會遊行，只能默默接受一切的外在安排，形同「次等人民」？在一個「大學城」裡，外籍教師能夠參與投票選校長決定校園發展，但不能夠投票選縣市議員影響城市規劃，這樣的制度設計，難道沒有可議之處？
如果我們認可外籍大專教師的這種遭遇，是不合理且沒有必要的限制。那麼，當然其他的外籍移工、移民、甚至難民等等，只要是居留在臺灣這片土地上的一份子，當然也該獲得相當程度的政治權利保障。這非但是為了保障這些外籍群體，而且也是讓臺灣社會得以援引他們的智慧與活力，讓我們的政治決策更加地多元、全面、包容，回應所有人民的需求。
重構「公民」概念的可能
在中文的語境中，「公民」一詞，包含了兩種概念。一方面，公民指的是國家裡頭「成年後的國民」，例如稱某人入籍某國，則取得了該國的公民資格。另一方面，公民指涉的是「積極參與公共事務的人民」，例如公民社會、公民教育、公民素養……等等用語中的「公民」意涵。這兩種概念其實意義、淵源、指涉的對象都不同，但卻因為在中文裡同享了「公民」一詞，導致了一項（可能非預期）的後果：人們容易誤以為只有「成年後的國民」，才可以是「積極參與公共事務的人民」；反過來說，如果是「外籍居民」或是「未成年國民」，即便和他們息息相關的公共事務，則也不能夠參與決定，因為他們「不是公民」。
這種認知使得人們聽到「公民投票」、「民意代表的選舉與被選舉」等等活動，如果要納入「非公民」的外籍居留人士，第一時間就會感到違和、困惑：「既然不是公民，為什麼可以參加公民投票？」甚至演變成強烈的排擠與衝突。
但實際上，兩種公民概念既然淵源與內涵並不相同，當然該仔細區辨它們的指涉對象，而非混為一談。一個人若非屬該國的「成年國民」，會被認為他「不是公民」，只是並非第一種語意下的公民概念。但這和他不能夠「積極參與公共事務」、不能表達意見或選舉代表——不該擁有第二種語意的公民權利——其實並無關係。後者的這種公民概念是實質民主的基礎，如前所述，人們該對那些會影響到他們處境的事務，進行參與甚至決策，和他是否是「成年國民」，不應該也沒必要有絕對的關係。
甚至，從促進平等的觀點來看，對於外來的、或年紀尚未成熟的居民，反而更該特別保障與協助他們表達意見的管道，使得主流的政治決策不會因為一地人民內部實質能力、經驗、網絡的落差，而成為了傾向排除他者的過程。換言之，非屬第一種語意中的「公民」，反而更需要確保他成為第二種語意的「公民」——如果這是一個講究實質民主與平等的社會。
從這個角度出發，重視外籍居民的政治參與權，不但是民主參與在「量」上的擴展，它同時也是在「質」上改變民主的內涵。儘管這條路徑仍有諸多需要商榷和溝通之處，卻是講究民主和人權的人士，值得持續推展的道路。
[1] 發起單位包括：臺灣移工聯盟MENT(臺灣國際勞工協會TIWA、天主教新竹教區越南外勞配偶辦公室VMWBO、天主教新竹教區移民及外勞服務中心HMISC、臺灣基督長教教會勞工關懷中心LCC、天主教關懷外勞小組MWCD、天主教明愛會Caritas、天主嘉祿國際移民組織臺灣分會SIMN、天主教希望職工中心HWC)。聲援單位包括：群眾服務協會、宜蘭漁工工會、臺北市產業總工會、民間司法改革基金會、高等教育產業工會、臺灣同志諮詢熱線協會、婦女新知、臺大大新社、世新大學社會發展研究所、新海瓦斯工會、非典勞動工作坊、工作傷害受害人協會、NAN-NAN南南、高雄市社會工作人員職業工會、桃園在地聯盟、國際社會主義前進、勞動人權協會、冤獄平反協會、人權公約施行監督聯盟、綠色公民行動聯盟、臺灣基督長老教會海員/漁民服務中心…等。
[2] 公民投票法第7條：「中華民國國民，年滿二十歲，除受監護宣告尚未撤銷者外，有公民投票權。」
[3] 可參考：Wikipedia, Right of foreigners to vote. https://en.wikipedia.org/wiki/Right_of_foreigners_to_vote（瀏覽日期：2017年9月14日）。
[4] 集會遊行法第10條：「有左列情形之一者，不得為應經許可之室外集會、遊行之負責人、其代理人或糾察員：一、未滿二十歲者。二、無中華民國國籍者。…」 |