文／林柏儀（台灣高等教育產業工會組織部主任）
隨著近百年來人權運動的努力，「人權」的概念與其價值，已經日益獲得世界各國承認。「人權」在用語上，經常被稱為「普世人權」，其跨越國界受到認可，可見一斑。近代以來除了有諸多國際人權公約的出現，各個現代國家的憲法內容，也紛紛將各種基本人權概念載入，不論是人身自由、言論自由、宗教自由、政治自由、生存權、工作權、訴訟權、社會權、環境權……等，都已是現代國家中普遍被認為不可侵犯、應當獲得保障的人民權利，而並非只是少數國家才存有的特色。
然而，人權保障的對象，始終有許多不常被注意的「孤島」，並未完整被劃入人權保障的範圍，有待進一步突破。例如，過去的「特別權力關係」理論，將監獄犯人、公務員、甚至學生納入其中，而認為這些群體的人權可以不用受到全面保障，對其限制不需要法律授權，若被侵害也未必能夠救濟，即被批判為創造「人權孤島」。所幸，隨著時代演變，這類學說已經漸漸不再獲得承認，儘管是罪犯，在監獄中也得主張人權，要求基本的自由權利與平等對待。
但在當代社會中，卻有一個新興群體的人權，始終處在保障的邊緣地帶當中。一國的政府如果想要，可以不用平等對待他們；可以禁止他們集會遊行；可以不讓他們享有基本的社會安全；可以漠視他們的健康人權；可以恣意禁止他們進入國境……。只因為他們有一個身份，名稱叫做「外國人」。
人權、國民權、公民權的人權三階層
主流的傳統人權理論認為，一國政府可以隨著人民是否取得正式公民資格的身份差異，給予在人權保障上的差別待遇。一般來說，這區別為三個階層層次：（一）人權：不分本外人民，在該國所能夠享有的權利，如人身自由、訴訟權；（二）國民權：取得該國國籍的人民，才能夠享有的權利，如社會福利權、受教育權、工作權等；（三）公民權：取得該國國籍，且具有法定的行為能力的人民，才能有享有的權利，如選舉與被選舉權、公民參與權、服公職權等。
這由寬到嚴的三個階層，依循著該人民是否具備完整的國民、公民資格，劃分了是否享有相關權利的界線。它從而也強化了民族國家的邊界意義：能否成為一國的公民，不只是國族認同或能否居留的意義，也將影響到其能夠享有的人權與福利。在這個階層體系下，被劃分為「外國人」的群體，則幾乎難以享有國民與公民的基本人權，僅有剩餘的「普世人權」能夠主張。
表面上看起來，一個國家針對人民「是否是本國人」、「有無公民資格」，而將其與外國人之間給予差別待遇，似乎是理所當然，並無可非難之處。然而，反過來看，這就代表著，「外國人」將在人權保障上受到剝奪或忽視。這種差別對待究竟是否有「必要」，其實需要被嚴格檢視。特別是，倘若我們認為人權具有「普世性」，那麼，我們不只該在乎是否「每個國家」都遵守人權價值；進一步地，我們也要看重是否「普世人民」都會受到各個國家保障其人權。這才是真正「世界人權」的實現。
全球化下的外國人人權保障必要
尤其是，在全球化的年代，隨著交通的便利與跨國的密集往來，人們的跨國遷徙本已日趨頻繁。作為A國的國民，卻在B國唸書，到C國工作，再到D國出差，於E國養老……等跨國流動，是越來越多人生命經驗的一部分。換言之，在一個國境之內作為「外國人」身份的人們通常是持續增加的；這現象不論在已開發國家或發展中國家，都有相似的趨勢。
如果人權保障依然堅守著「只保障本國人，不保障外國人」或者「對本外人民必然要有差別待遇」的排外作風，那麼實際上意味著的是：一時一地中被人權保障所排除或低度對待的人們，其比例將越來越高。久而久之，所謂的「普世人權」，也很可能只成為各國內「本國人」的普世人權，而非真正及於所有普世人民的普世人權。
除此之外，基於現行各國的「民主機制」多半仍以「公民資格」為優先，使得種種政策或法令的制定，經常有「排除外國人權益」的傾向。這使得一社會中缺乏公民資格的弱勢移住外國人，反而更加弱勢。繼續放任此一趨勢延伸，恐怕將使「世界人權」的理想離現實更加遙遠。
基於這些原因，認真看待外國人人權保障，已是當代人權推展工作最無可迴避需要關注的課題，也成為了檢驗一國人權發展狀況的試金石。
台灣對長住外國人人權保障的缺漏與挑戰
種以台灣為例，我們不難發現，在台灣作為「外國人」，諸多理應受到保障的人權，包括《世界人權宣言》、《公民與政治權利公約》及《經濟社會文化權利公約》等國際人權公約中載明的人權內涵，或我國《憲法》中載明的種種基本人權，卻是經常受到剝奪或威脅。這至少包括了：
（一）言論與集會自由：表面上來看，外國人理當也能享有言論自由與集會遊行自由。但截至目前為止，外國人在台並不能夠依《集會遊行法》申請集會遊行。甚至，經常有入境的外國人因為參加集會遊行，而後被政府以「活動與入境目的不符」為由，禁止再次入境甚或強制驅逐出境。在這樣的情況下，外國人在台往往成為噤若寒蟬的弱勢群體，儘管遭遇到不當對待，也未必能夠挺身而出爭取權益。
（二）入境權：而實際上使外國人權益難以伸張的，則是其「入境權」不被承認，導致問題更加惡化。在主流的傳統人權理論中，多半依舊承認各個國家在「批准入境」上具有國家高權，能夠恣意決定：允許或否准哪一個外國人民入境。甚至連理由都不用提供給遭否准者。這導致了許多外國異議者，想進入台灣仍可能遭遇台灣政府否准；而對於無法入境一事，連透過法院進行爭訟的權利都不可得。近來前來台灣抗議其雇主的南韓Hydis勞工，就曾遭到台灣政府強制出境，至今依然遭限制入境，卻連至台灣法院進行出庭爭訟的權利都沒有，也因此難有機會再與其資方母國集團進行談判協商。
（三）社會權與社會保險：外國人除了自由權有時會不當受到限制外，其種種社會權利更是經常出現「本外不一致」的狀況，而且經常被主流人權論述認為是「合理的差別待遇」、「立法形成的自由」。舉例來說，目前外籍人士在台工作，雇主不需為其繳納強制性的勞工退休金；外籍人士儘管與台灣已有相當的「社會連帶」，有緊急需求卻無法請領社會救助；種種的社會福利也先考慮對象有無「入籍」，卻並非正視對象有無需求。
除此之外，社會權利中的一個基礎部分是社會保險，典型包括了全民健康保險、勞工保險、就業保險等。雖然目前居留在台的外籍人士，入境六個月以上，都有權比照台灣國民加入各種社會保險（這也合乎世界潮流）。但例如「陸生」至今則仍沒有權利加入全民健保，也沒有工作的權利，相當有檢討的必要。
（四）受教育權與平等對待：外國人一般來說，不論是否取得國籍，也有權利接受居住國的學校教育。但是在教育的收費上，則經常出現差別待遇。例如，自從2011年以來，外籍生與陸生在台若就讀國立大學，則要收取約為2倍的學費。而私立大學對外籍生與陸生收取的學費，則不需要經過教育部核准就可以變更。換言之，外國人在一地受教育的「形式機會」原則上是有的，但「實質權利」卻是被差別對待的。倘若經濟能力不佳，隨時有被剝奪的可能。此種狀況隨著各個國家的教育商品化甚囂塵上，經常可見；過去招收外籍生是為了促進「國際交流」的目的，日益變質成為了「賺錢」。此種差別對待也不無有檢討的空間。
突破反對外國人人權的三個論述
綜合來看，上述外國人人權在台灣經常遭到漠視與限制，和主流輿論的偏頗觀點有關。我們不難發現，各種「反對外國人也享有人權」的說詞，經常在媒體報導或大眾輿論中出現，甚至已成為台灣社會中的某種集體意識。這在討論「外配人權」、「外勞人權」、「外籍生學費」或「陸生健保」等政策議題時，屢見不鮮。
然而，人權運動進展的障礙，正是來自於這類「貌似理所當然、合乎常識，卻其實未必站得住腳」的說詞。容我在此以我經常聽聞到的三個反對說法為討論對象，並試著提出回應與其對話，為外國人人權的推展找尋突破點。
（一）「他們又沒有繳稅，憑什麼享有我國人權與福利？」
「他們沒有繳稅」，是主流輿論論述中，最常用來反對外國人民也可享有本國人民人權與福利的理由之一。這套說法相當合乎「享權利也要盡義務」的國民道德情感，而能正當地用以排擠外來人民也獲得平等待遇：沒盡義務（繳稅），憑什麼享權利？
但仔細思考，將發現這個說法未必站得住腳。首先，「外國人沒有繳稅」的說法，本身並非未必是事實。一個外國人來到了某個國家的境內，會開始有各式各樣的消費活動，也可能會受僱獲得報酬。這些經濟活動中，所有本國人買賣東西會要負擔的消費稅，取得收入要繳交的所得稅，或擁有房產每年要繳交的房屋稅、地價稅等等，外國人一項都不會少。甚至各國經常祭出對外國人勞動所得或資本利得課徵較高的稅收（以台灣為例，外國人在台若一年未居住滿183天，其在台薪資所得一率課以18%的所得稅），少見有減免措施（除非購買商品是攜帶出境消費，才比較會出現免稅或減稅措施）。
原因在於，政府對於人民課予租稅責任於否，原則上是採「屬地主義」（居民納稅原則），和其國籍是否是本國人外國人無關。對於在海外工作的本國人民所得，原則上我國不會要求其繳納該部分所得稅；相對地，對於在台灣工作的外國人，若達課稅門檻，其也將成為納稅義務人之一。其他諸如消費相關的稅收，更是如此。總不可能出國旅遊購物，還要向母國外掛繳納消費稅金。這不可行、也不合理。
或許有人會辯稱說：這個「沒繳稅就不得享有同等人權」的說法，指的是「外國人『過去』沒有在我們國家繳稅」，而非入了國之後有無繳稅的問題。所以要以「過去有無繳稅」作「是否享權利」的差別對待標準，依然是言之成理？然而，這個說法還是忽視了，實際上，一個國家中的許多國民，也是「過去沒繳稅的」，但他們依然該享有各種權利。舉例來說，如果只看所得稅，一般來說失業者、中低收入者、學生、家管、退休者……等，往往都是沒有繳納所得稅的國民。難道說這些人因為「過去沒有繳稅」，就要減少他們獲取人權保障或福利待遇的可能？當然不該是如此。稅收體制講求的是經濟重分配，透過向有能力、應負擔的人們課徵稅收，以國家公共的力量來提供有需要的人們服務。這和「過去付了多少稅」沒有關係，而只和其應不應該、需不需要提供服務有關。
（二）「他們是外國人，為什麼可以加入健康保險/社會保險？」
也有一種說法認為，無論有無繳稅，重點是他們是「外國人」，並非是我國的國民，當然不可以享有一國之內的人權保障？例如，為何「外國人」可以來台灣加入台灣的健康保險或社會保險？
舉例而言，已經爭議多年的「陸生納保」議題，就是典型的案例。儘管「陸生」是目前所有的境外學生（外籍生、僑生、港澳生…）入境台灣六個月以後，「唯一」無法加入台灣全民健康保險的群體。但每當立法院要開始討論「陸生納健保」議題時，社會輿論或大眾媒體總是會出現「陸生又不是台灣國民，憑什麼加入健保！？」、「我們開辦的是『全民健保』，又不是『全球健保』」等批評聲浪。使得直到今日，「入境台灣六個月以上的陸生比照外籍生得加入全民健保」的改革措施，何時能通過依然在未定之天。
這之中或許有台灣政治與社會中的反中情緒推波助瀾使然。但是，重點也還是在於諸多輿論對於象徵重視健康人權的全民健保制度納入來台境外人士，並不認同。甚至也會出現「外國人本來就不該加入我國全民健保，應該自己購買商業保險」等言論，不只想排除陸生，也想排除一切沒有台灣國籍的外籍生、外勞、外配……。
不過這種說詞忽略了，一個國家的施政應該要考量到的是「人民有無需求」，而並非理所當然地按照其國籍做差別待遇。例如全民健康保險之所以要開辦，目標是讓台灣這片土地上不會有任何人因為經濟能力的差別，而導致在近用醫療措施上有明顯的不平等。同時也是盡力提供人們獲得基本的醫療服務，促進整體社會的普遍健康發展。這樣的目標應該只及於具有國籍的「國民」身上嗎？還是應該讓實際上與台灣有相當聯繫的「居民」，不分國籍都有加入的機會？何況，健保還需要付保費，並非是典型的福利措施；只因為他們不是國民就一律排除的想法，其實也已不合乎世界潮流。
（三）「對外國人這麼好，這樣以後那些落後國家的人都想辦法擠進台灣不走了！」
最後，也有一種想法是認為，總之不能對外國人、特別是落後國家的外國人太好。否則這些低福利、低保障國家的人們，多會想盡辦法湧入台灣。到時候怎麼辦？
先不論這類想法對後進國家及其人民存有一定歧視，誤以為他們理所當然就想流入先進國家。再者，一個國家處於後進階段，其實也不見得就全無人權或福利；經濟發展落後台灣的馬來西亞，已有免費的公醫制度。相對地，國力富強如美國，至今也還沒有普遍式的公共健康保險。
再者，人權保障與社會福利的設置，原本思考的就是「這個國度裡、這片土地上的每一個人，該過上什麼樣的基本生活？」倘若國家善待人民，經濟與社會發達，的確可能近悅遠來，成為世界公認的首善之都，對各國人民都有相當地吸引力。然而，人權保障絕不該「倒果為因」地思考：如果對這塊土地上的外國人太好，是否會吸引太多人湧入？倘若一切以「排外」為規劃的指導原則，按這邏輯，豈不是「越不要保障人權，讓外國人在此的處境越惡劣」越好？當然不應當是如此。
基於發展中國家的人口成長迅速，以及至今的全球經濟發展不平等，的確客觀上移民遷徙較常呈現「後進國移入先進國」。但實際上，這些先進國家如台灣，也因此大量受惠於後進國家的移民，不論是經濟發展、社會多元、人力補足等面向上。「排外」思想之危險在於，其往往不見這些正面意義，而將自身的種族偏見融合在對待後進國家移民上，認為除之而後快，或誤以為自身的不幸是其所造成。長久以往，反而是讓施政者有了分化人民的機會，而普遍的人權保障卻不再需要落實。
小結：認真看待外國人人權
綜上所述，當代要推展「普世人權」的工作，決不該把腳步只停留在「是否每個政府都正視人權保障」，而要進一步地觀看，是否每個政府的保障對象都包含了「普世人民」。如此才能在全球化、跨國遷徙日趨頻繁的時代，確保所有人民的基本人權都獲得尊重與平等待遇，而不因為國籍與公民資格而遭受不利的歧視處境。
這個時刻，我們才能光榮地宣稱，人類社會的確逐步邁入了「普世人權皆受保障」的境地，而非再有一塊塊的「人權孤島」。具體而言，一國之內的外國人究竟能否享有言論自由（不得以「發表言論與入境目的不符做「內容審查」而為差別待遇」、入境權利（至少應先朝向「可救濟為何遭拒絕入境」）、社會權利與社會保險（應當依據「實際關連」與「實際需要」原則考慮提供福利，以及全面加入各種社會保險的資格）、受教育權與平等待遇（回歸以國際交流為目的的教育平等互惠），都是普世人權有無實現的試金石，每一項都值得全體人民積極爭取。
最後，面對種種似是而非的反對外國人人權的說詞，不論是「沒有納稅」、「並非國民」或是「擔心鼓勵移民」等理由，都該遭到嚴肅的檢驗與批評。這之中許多說法不合乎事實，或者違背了當代多元社會發展的價值，該有公民社會的呼聲予以糾正。
我們期盼，普世人權不只是「一國國民的人權」，而的確是彰顯人類發展進步的普及結晶，是一代代人類累積起來送給新一代人們的普世成果。在這樣的考量下，我們需要認真追求外國人人權，使它成為這個時代人權工作的核心基石之一。 |