文／孟令士(台北地檢署檢察官、台大政研所碩士)
由於兵兇戰危、饑饉災荒、政治迫害或族群衝突等原因，造成的跨國界民眾流動及遷移情形，自古迄今所在多有。而當國際社會邁入以主權國家為主要組成份子的時後，這些跨國界移動的民眾，就被稱為難民了。而在現代國際社會，難民（Refugee）一辭通常泛指因受種族、政治、宗教、戰爭等迫害而不能或不願回到自己國家的人，也就是大家常在新聞媒體中看到居住於「難民營」中的民眾。而難民營或大批逃難難民居住場所，各項物質條件均極惡劣。就以非洲蒲隆地（Burundi）及盧安達（Rwanda）的難民事件為例，據聯合國資料顯示在西元一九九三年十月底到十一月初的二個星期之中，就有超過六十萬的難民，逃離蒲隆地，而進入盧安達，坦尚尼亞（Tanzania）及薩伊（Zaire）。而其後於一九九四年的七月中旬，在三天之內，估計就有一百萬名盧安達的難民逃到薩伊東部，這引發了非常最嚴重的難民危機。由盧安達蜂擁逃到薩伊東部的難民，在第一個月中，平均每天死亡的人，每一萬中大約死亡20至35人，是在盧安達境內時的40～60倍；這也是難民死亡率的極高記錄。
從而國際難民的人權保障自然是國際間的重要課題；而根據世界人權宣言第十四條：「每個人都有權利在其他國家追求幸福而不遭受迫害」，可是如果沒有國際建制的規範，恐怕許多國家都不樂意讓一群逃難的他國民眾在自己國家境內任意活動居住及享有國民基本生活待遇。所以聯合國於一九五一年正式成 立了聯合國難民救濟總署(UNHCR) ，為國際難民尋求避難及提供國際救助，並希望尋求永久解決難民的方法。而聯合國難民救濟總署的分支單位遍佈全球一百多個國家，而總部設在瑞士（Switzerland）首都日內瓦（Geneva），並且有來自世界各地的工作人員投入難民救助的工作，而該組織的績效也是有目共睹。例如安哥拉政府和叛軍於二○○二年簽署和平協議後，流落鄰國的四十四萬一千名難民，就有二十一萬八千人出於本身意願或聯合國難民救濟總署的贊助支持下返回家園。
而國際上目前最大規模的難民民眾，是阿富汗難民。根據聯合國難民救濟總署統計，全世界共有約360萬阿富汗難民，占全球難民總數的30%。阿富汗（Afghanistan）兩個鄰國伊朗和巴基斯坦承載了大部分的難民重負。伊朗收留了約150萬難民。巴基斯坦收留的難民數量最高峰時達到350萬，後在聯合國有關機構的配合下不斷地遣返降到120萬人，而在美國預備攻打阿富汗時，難民人數曾急劇增加到了200萬人；也就是說戰爭永遠是造成難民的最大原兇。
而隨著科技發達及人類以為人定勝天的科技絕對論的錯誤思考下，全球生態及居住環境被破壞不適宜人類居住的例子不斷發生，而環境難民（enviromental refugee）的問題也日益受到重視。這些因為居住環境被破壞，無論天災或人禍，被迫暫時或永遠的搬離其原住場所的民眾將是二十一世紀的新型態難民種類。
國際上是依據有關難民地位的公約(Convention relating to the Status of Refugees)來處理有關難民的問題。按照聯合國大會一九五0年十二月十四日第429(Ⅴ) 號決議召開的聯合國難民和無國籍人地位全權代表會議於一九五一年七月二十八日通過生效該公約。而該條約對於難民的定義、地位、義務及福利等都有所規定，並且保障難民的行動自由；該公約第二十六條規定：締約各國對合法在其領土內的難民，應給予選擇其居住地和在其領土內自由行動的權利，但應受對一般外國人在同樣情況下適用的規章的限制。甚至還保障難民的國際旅行權利；該條約第二十八條規定(一)締約各國對合法在其領土內居留的難民，除因國家安全或公共秩序的重大原因應另作考慮外，應發給旅行證件，以憑在其領土以外旅行。本公約附件的規定應適用於上述證件。締約各國可以發給在其領土內的任何其他難民上述旅行證件。締約各國特別對於在其領土內而不能向其合法居住地國家取得旅行證件的難民發給上述旅行證件一事，應給予同情的考慮。(二)根據以前國際協定由此項協定締約各方發給難民的旅行證件，締約各方應予承認，並應當作根據本條發給的旅行證件同樣看待。惟實際上，許多國家基於安全及管理方便，往往劃定一定區域供難民居住及活動，是不可能讓難民自由活動的。
由上可知，享有國家保護的人民是幸福的，可是國際社會是互相影響很難置身事外的，一如臺灣因應我們的特殊地緣政治的考量，也定有兩岸人民關係條例來規範兩岸人民的活動，並設有專責單位來收留管理大陸地區的偷渡人士一樣，而臺灣也曾在澎湖設過收留越南難民的村落，為國際難民問題亦盡過心力。國際難民的產生是國際社會的悲劇，如何讓國際關係的現實利害考量跳脫大國外交及爭霸的算計，回歸個人的生命安全及幸福的人本考量，勿讓一戰爭霸萬民流離的國際難民現像繼續存在及發生，這是大家都應省思的重要課題。
註：UNHCR全文是United Nations High Commissioner for Refugees，為聯合國轄下，保護及援助全球難民之最高專責單位。 |