文／郭騰淵 (國立編譯館助理編審，曾任新竹市教育局主任督學)
本文摘自學生輔導雙月刊第73期(90年3月5日)
一.前言
當代的「人權」概念有一部分是肇始於二次大戰後的深切沉思，為何德國這樣一個有嚴謹法律規範的民族，在戰時竟然犯下泯絕人性的種族屠殺罪刑？戰後，人們警覺到「法律不足恃」，「人性尊嚴」才是值得追求價值。如何維護「人性尊嚴」，因時空的不同，其內涵亦有所增益，陳玉佩(2000：112-113)所做的研究即區分出，第一代自由傾向的人權--公民政治權利公約，第二代社會安全傾向人權--社會、經濟、文化權利公約，第三代國際傾向發展中的人權--全球生態保育、稀有動植物保育、原住民議題、虐待兒童、性侵害。
由於教育法令在這一、二年的急遽變動，從「人權」觀點重新審視學校輔導工作，此亦其時。分析對國民教育影響最深且鉅的教育法律殆為1999年6月23日經總統公布實施的「教育基本法」，其中對國內教育生態造成最強烈衝擊者為第十六條，「本法施行後，應依本法之規定，修正、廢止或制(訂)定相關教育法令」。筆者認為分析「教育基本法」條文及回溯立法過程中的社會評論，「教育基本法」其衝擊了三個過去被認為是正確無誤的「內蘊教育共識」。其一，將具有「國家主義」色彩的「受教育義務」轉化為「維護人性尊嚴」的「受教育權利」觀點。其二，「教育基本法」第十五條將過去「特別權利關係」理論，轉為「有權利就有救濟」的司法救濟程序。其三，教育權限由「中央集權」轉為「地方分權」。
如果將前述的三種「轉化」置於「學校輔導工作」而加以探討，以「中輟學生」的輔導為例，第一，原來因「強迫入學條例」被找回來的中輟學生，現在學校在尋回後要積極提供其良好的受教品質；第二，「中輟學生」的監護人，可以學校未積極提供良好受教品質致「中輟學生」權利受損，據以提出司法救濟程序。第三，地方教育目的事業主管機關或學校無法再以以往上級單位的解釋函為護身符，當面臨「中輟學生」監護人提出權利主張，必須「依法行政」。
或有識者以為國內行政單位，有抗拒變革之心態，法律雖有規定，但「立法單位言者諄諄，執行單位聽者藐藐」，不乏其例。然筆者認為由於「行政程序法」已於九十年一月一日施行，民智大開之日不遠，相當時日各執行單位將無所遁逃。以實務經驗上，過去人民就本身權益對目的事業主管機關所提出的主張，行政機關囿於主觀、客觀因素往往以「所請建議案將錄案俟相關法令一併檢討修正」函復，而讓人民「請願案」石沉大海。然「行政程序法」第三十五條規定了捷便的「當事人申請之方式」，第五十一條規範了「對人民申請之處理期限」，行政機關對人民請願案若再復以「將錄案俟相關法令一併檢討修正」，將面臨「違法」的風險，而受理申請案的「第一線人員」更有追究「責任」的壓力。
因此，筆者認為針對教育環境的變動，學校輔導工作的作法預為因應有其必要。在討論上的方便，以國民教育階段的輔導工作為主，以下將從「國內輔導體制的近年發展」、「人權焦點下的教育人權概念」、「教訓輔三合一輔導新體制與人權教育」、等方面討論輔導工作與人權教育的若干問題。
二.國內輔導體制的近年發展
有關國內輔導體制近年發展的分析，作者主要參考鄭崇趁(1999)博士論文「整合導向評估模式之運用--以『教育部輔導工作六年計畫』為例」資料。該研究有一些重點值得關切：
第一，「教育部輔導工作六年計畫」是民國78年郝柏村院長要求各部會配合研擬整頓治安措施，教育部被要求針對國中畢業未升學未就業學生研擬對策，也就是「璞玉專案」的實施。隨後，續被要求針對預防青少年犯罪研議整體對策，此為教育部策訂「輔導工作六年計畫」的直接因素。教育部提報從輔導工作著手係徵詢學者專家，幾經研議後的決定。鄭氏研究指出，「輔導工作六年計畫」的受訪者多數不知有前述規劃作業程序，原因可能在前項計畫完成後，提交第一次全國治安會議審議前未召開足夠場次之公聽會，以讓各地學校輔導實務工作者在計畫未頒布之前即有接觸、瞭解、表達意見之機會，若當時有增十場次以上之公聽座談會，規劃作業程序將愈為周延，亦可彌補政策決定由上而下的不足(鄭崇趁，1999：167-177)。
第二，政府研考單位從八十二年度至八十六年度對「輔導工作六年計畫」的查核(考成)建議，有「對各級學校學生性向個案，缺乏有系統的分析與瞭解。輔導資訊不足，宜建立個案分析、輔導案例等，以供各界使用」、「加強導師輔導責任制，落實學校輔導工作;加強輔導師資養成教育，有系統地規劃實用性研習課程」、「加速引導『輔導法』立法完成，以利輔導體制儘速法制化」、「國中教育階段應列為輔導工作之重點，除了生活、生涯輔導外，亦應兼具教育輔導(課業)功能」、「強化與司法單位協調聯繫，對於涉案之學生加強輔導」等(ibid：146-150)。
第三，「輔導工作六年計畫」係以計畫的型態帶動學校輔導工作發展，以政府外加之經費策劃教師輔導知能研習，建立輔導網路，實施朝陽方案、璞玉專案、攜手計畫、春暉專案，以及後期之認輔制度，均屬「注入新血」策略，在既有學校輔導工作上，以「新知」之工作，來整合學校輔導工作內涵，促使其產生實質的成長與進步，就輔導工作發展歷史來看，輔導六年計畫期間，注入的這些「新血」為今日輔導被普遍認同，輔導工作活潑化之基礎(ibid：199)。
第四，「輔導六年計畫」在執行過程中重大的應變策略有七，包括：「第二年後逐次停止執行『問題家庭輔導計畫』、『設置輔導研習中心計畫』、『充實輔導活動經費計畫』、「規劃朝陽方案配套措施，化解推動阻力」、「增加執行攜手計畫及營造溫馨家庭系列活動」、「推動認輔制度整合專案輔導活動」、「國民中小學充實輔導室及諮商室計畫移由國教司運用國教補助經費優先執行」、「籌設心理與教育測驗研究發展中心替代整編心理與教育測驗計畫」、「全力辦理提昇教師輔導知能工作及學校生涯輔導工作」(ibid：229-230)。
第五，「輔導六年計畫」在執行期間，彈性措施影響最大的三件為「朝陽方案輔導對象原本為『犯罪有案返校繼續就學之學生』，第二年起加入嚴重行為偏差學生」、「自第四年起，公布『試辦認輔制度實施要點』，逐步推廣『認輔制度』，整合朝陽專案、璞玉專案等專案輔導活動，簡化輔導工作實務」、「自第三年起，宣導『零璞玉』之觀念，將『璞玉專案』之工作重點，由畢業後之『追蹤輔導』，逐次改為畢業前之『生涯輔導』」(ibid：248)。
第六，「輔導工作六年計畫」原設定使用政府經費85億9500萬元，實際預算六年編列25億餘元，不及原計畫之三分之一(ibid：145)。
第七，為化解「朝陽方案」阻力，提出配套措施包括：「以逐步擴大辦理方式推動」、「辦理朝陽方案之學校由訓委會召集校長及輔導室主任開工作說明會，以充分瞭解方案精神與具體作法」、「辦理朝陽方案之學校優先按既定標準充實輔導諮商室設施」、「成立朝陽方案諮詢顧問小組實際到校輔導訪視，協助接案教師專業成長」、「補助縣市分區辦理個案研討會並成立輔導計畫輔導團，為輔導專業督導建立初階模式」(ibid：233)。
第八，「朝陽專案」及「璞玉專案」發放教師輔導津貼是前所未有，係「注入新血」策略之範例，兩三年後然專案輔導活動再調整為以「認輔制度」整合推動，不再發給教師輔導津貼，此一作法卻是帶動「輔導工作熱潮」之重要因子，有其時代意義(ibid：113)。
第九，鄭氏研究指出，接受調查人員認為「實施積效最好的三個計畫項目依序是：『培育輔導人才計畫中提升教師輔導知能工作』、『充實輔導室及諮商室計畫』、『培育輔導人才計畫』；認為「做與不做區別不大的三個計畫項目依序是：『設置輔導研習中心計畫』、『規劃修訂各級學校輔導課程計畫』、『建立輔導評鑑制度計畫』」；認為「實施積效最不理想的三個計畫項目依序是：『建立專業輔導輔導人員證照制度』、『推動問題家庭輔導計畫』、『實施朝陽專案』計畫」；認為「後續計畫最應繼續辦理之三個計畫依序是：『培育輔導人才計畫』、『推動問題家庭輔導計畫』、『建立專業輔導輔導人員證照制度』；認為「後續計畫最應增加辦理之三個計畫依序是：『設置學校專業輔導人員』、『籌設中途學校』、『執行教訓輔三合一方案』」(ibid：257-258)。
第十，鄭氏研究指出，受訪者認為在專業支援機制上有下列的缺失：「部分縣市輔導計畫輔導團團員未找到最合適人員擔任，行政專業與輔導專業混淆」、「局長與輔導計畫輔導團之實際互動不足」、「省市、縣市輔導計畫輔導團成員未將整體輔導重點工作統整考量，形成活動多而忙亂」、「回饋機制尚未建立，專業督導之作用未能彰顯」(ibid：247)。
第十一，鄭氏研究指出，受訪者認為原計畫的執行上值得探討改善者有「部分重要項目並未執行，或執行一半，例如問題家庭輔導計畫、輔導人員證照制度計畫等項目」、「執行方法上未照顧地方實際的需求，一概由上而下分配，地方的真正需要與可能發展之專長特色未及兼顧」、「立基學校的的作法是可以嘗試推動的方法，本計畫未能照顧此一學校本位輔導工作的需求」(ibid：203)。
第十二，輔導網路由計畫性工作轉化為學校經常性工作所需年限，接受調查者約有86.9%認為再三到五年可由計畫性推動階段轉化為學校經常性活動(ibid：260)。
第十三，鄭氏研究指出，我國輔導工作發展取向應重視「輔導組織網絡化」，學校輔導工作單靠學校教師負責已力有未逮，必須結合社會整體輔導資源，包括社輔單位社工人員、心理衛生單位、心理衛生人員、醫院心理治療人員、警政單位警政司法人員、公益組織單位或個人，共同以網絡的型態，交互支援初級預防、次級預防、三級預防輔導工作(ibid：93)。
第十四，教育部八十七年起推動「建立學生輔導新體制--教學、訓導、輔導三合一整合實驗方案」使用部分「目標管理法」，將「實驗」、「評估」、「修法」、「全面施行」以三至五年的時間規劃，第一年先擇三十個學校小型實驗，下半年同時進行評估，第二年擴大為中型規模實驗(每縣市二至三校)，再評估，如果確定可行，第三年修法，第四年至第五年全面實施。是一種以「時間」配合「目標」的教育計畫方法。「目標管理法」的教育計畫亦有其缺點與限制，…有時會拘泥於目標文詞，…，欠缺可行策略(ibid：100)。
另外，從不同角度對「教育部輔導工作六年計畫」所作的專案研究，本文整理具「衝擊性」的概念列於后：其一，「憑良心而論，…目前教育部所推動的各種計畫與方案，實在是相當缺乏整體性與連貫性，並且多半以治標為主，內涵太過瑣碎。因此，研究者特別在此建議教育部儘早大刀闊斧地提出有效的治本對策(諸如澈底改革學制、辦好技職教育與推廣教育…，整合各種大大小小的計畫與方案，以便更有系統地在不同層面下，充分發揮學校教育應有的犯罪預防功能，期能澈底解決青少年犯罪的根本問題」(陳惠次等，1993：Ⅸ)。其二，「防制校園暴力措施」在所有執行重點中，被認為適切的程度最低(鍾思嘉等，1996：118)。其三，「受訪基層教師描述他們經驗了『由上而下、由外而內往學校灌注』的計畫實施方式的痛苦…」(夏林清等，1997：113)。
三.人權焦點下的教育人權概念
(一).發展性概念的人權意涵：
陳玉佩(2000：18-21)研究指出，人權是一種發展與演進的概念，隨著歷史的發展，人權的種類及內容呈現逐漸擴張的現象，綜合國內學者有關人權意涵的研究，人權概念的發展可歸結為：「以西方的價值取向為首的『消極人權』，其本質是爭取個人自由，不希望政府干涉，此乃相當於『公民政治權』，稱之為『第一代人權』。至於那些需要政府積極作為的權利，並力求社會平等的，就是『經社文化權』，是屬於『積極人權』，稱之為『第二代人權』。而那些必須建立在『社群』、『集體』的基礎上，並透過國際社會的共同努力，始能落實的『和平權』、『環境權』等，則屬於『第三代人權』」。
(二).國際「人權教育」的發展與重要意義：(陳玉佩，2000：30-31)
1.1945年「聯合國憲章」：激起世人肯定人權的價值、人性的尊嚴、值得為人的權利保障、男女平權、大國小國平等的信念。
2.1948年「世界人權宣言」：凸顯人權的重要性及它的國際地位。
3.1966年「公民、政治權利公約;經濟社會文化權利公約」：人權的保障由宣言的形式進入較有約束力的國際公約，也是對人權概念的推廣。
4.1968年「德黑蘭召開第一次的世界人權會議」：取得推廣人權應透過教育的各種方式，積極的推展人權教育，政府及非官方組織在保護提昇人權的具體工作負有責任與使命。
5.1978年「維也納召開國際人權教育研討會」：各會員國開始研究與推廣人權教育。
6.1987年「馬爾他召開國際人權教育研討會」、「泰國曼谷的亞洲及太平洋經濟社會委員會舉辦一個亞洲和太平洋地區人權教學培訓班」：聯合國人權中心諮詢處開始支援各地人權教育的推廣。
7.1993年「維也納召開的世界人權大會宣言與行動計劃」：教育必須有利於增進彼此的瞭解、容忍及和平，並發展各民族及宗教友善的關係。
8.1994年「聯合國大會訂1995年至2004年為人權教育十年」：促使聯合國的機構集中力量，透過教育的方式來宣達人權觀念，在各國的教育範圍內加入人權概念的教導，以建立世界人權文化。
(三).國民中小兒童教育權利之研究：
1.兒童教育權利已有積極性的「社會權」性質，有要求國家社會提供個人協助的義務觀念，並蘊涵著「均等主義、特殊保護、基本教育、適性教育、最佳利益、教育性休閒、自由表意、人性尊嚴、教育正義、追求知識、請求教育改革、免於忽略」等十二項基本教育原則。
2.兒童教育權利應積極發展未來四大趨向：(1).建立現代教育人權的觀念。(2).建立教育正義的理想觀念。(3).保障學童學習自由權的正當性。(4).保障學童參與校務權的正當性。3.從宣言性的福利與呼籲立場，走向條約性的權利與法律立場，由早期國家決定內容、強制就學的義務被動立場，發展到請求國家提供就學機會、教育革新的主動立場。要求資源合理重分配與積極性差別待遇的正義觀念，漸漸成為社會共識。我國兒童對於選擇受教方式及參與學習活動，受到較多限制而無自主性。兒童受教權與教師教育權或行政法權，在教學情境中有所爭議時，大部份受試者皆認為應優先考量兒童學習權益，再協調教師教育權及行政法權。4.參照兒童教育權利之內涵修訂國內相關教育法令。(以上參考林殿傑，1994：Ⅳ-Ⅸ) |